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Le politiche sociali tra assistenza e investimento sociale
Remo Siza23/02/2012
 
 
In questi ultimi anni sono cambiate profondamente le condizioni operative e di sviluppo delle politiche sociali. Per decenni è stato messo in discussione il ruolo invasivo dello Stato, l’efficacia degli interventi pubblici, le risorse pubbliche che impegnano, la loro incapacità ad aiutare la crescita delle persone, ma ciò che è risultato prevalente è stato un processo infinito di rinegoziazione, senza trovare un nuovo equilibrio tra i principali attori e nella distribuzione di risorse, in quanto nessuna prospettiva di mutamento sembrava avere una sufficiente base sociale.
A partire dal 2008 le politiche sociali vivono una fase evolutiva molto differente. Sono diminuite sensibilmente le risorse disponibili, si sono consolidati atteggiamenti, progetti e direzioni di sviluppo che intendono ridimensionare le politiche sociali, il loro ruolo e la loro funzione, l’estensione dei suoi beneficiari e dei suoi campi di azione, ridurre sensibilmente le prestazioni sociali assicurate alla generalità della popolazione.
Le politiche sociali rischiano di assumere un ruolo secondario nell’equilibrio complessivo del welfare. Le varie manovre finanziarie incidono stabilmente sulla legittimità di buona parte della domanda di servizi sociali e interventi che le famiglie e le persone esprimono, incidono sul sistema dei servizi alla persona nella sua interezza e alle sue storiche componenti, quelle differenti sfere di vita che abbiamo imparato a conoscere e a valorizzare dalle prime ricerche e studi sul welfare mix:
  • sono diminuite sensibilmente le risorse disponibili per il finanziamento della rete locale dei servizi, sia per la sostanziale cancellazione dei dieci fondi sociali nazionali più rilevanti e sia per la riduzione delle disponibilità finanziarie complessive degli enti locali;
  • incidono sulle prestazioni monetarie erogate direttamente dallo Stato, prevedendo criteri di accesso più elevati, modalità operative di concessione più severe, controlli molto estesi;
  • molte disposizioni hanno un impatto convergente sulle condizioni lavorative e familiari dei ceti medi e dei ceti popolari, peggiorano sensibilmente il loro livello di reddito, le loro condizioni contrattuali, rendono ancora più difficile il lavoro di cura, conciliare esigenze lavorative con la vita familiare;
  • coinvolgono il ruolo del terzo settore, con la riduzione delle agevolazioni fiscali per le cooperative, le critiche e i ritardi che accompagnano l’assegnazione delle risorse del “cinque per mille”, la drastica riduzione delle risorse destinate al servizio civile;
  • sono state avviate riforme che intendono incidere profondamente nel sistema di welfare, fin dai principi e dagli orientamenti su cui si fonda. Nel disegno di legge che attribuisce al Governo la delega per la riforma fiscale e assistenziale, attualmente in discussione alla Camera, non si parla più, come prevedeva la 328/2000, di un sistema integrato di interventi e servizi sociali rivolti a tutti, a carattere di universalità, ma di servizi socio-assistenziali per i soggetti autenticamente bisognosi (art. 10, comma 1).
Il cosiddetto decreto “Salva Italia”, e la sua legge di conversione (legge 22 dicembre 2011, n. 214), non modifica il disegno generale della riforma delineata nel disegno di legge delega, sebbene la discussione sia stata sospesa, né intende affrontare gli effetti sul finanziamento del sistema derivanti dalla varie manovre finanziarie:
  • modifica la clausola di salvaguardia: originariamente era previsto che qualora la delega non fosse stata esercitata nei tempi previsti, si sarebbe attivata la clausola di salvaguardia che comportava il taglio automatico e lineare delle più comuni detrazioni e deduzioni di cui tutti si avvalgono al momento della denuncia dei redditi (farmaci, mutui, spese mediche, etc.). Ora, la legge di conversione del decreto Monti non prevede più i tagli lineari delle agevolazioni fiscali, ma un incremento dell’IVA di 2 punti a partire dall’ottobre del 2012 e di un ulteriore 0,5 a decorrere dal 1 gennaio 2014;
  • prevede, altresì (art. 5), che con decreto, da emanarsi entro il 31 maggio di quest’anno, siano riviste le modalità di determinazione dell’Isee e i suoi campi di applicazione, le agevolazioni fiscali e tariffarie nonché le provvidenze di natura assistenziale che non possono essere più riconosciute ai soggetti in possesso di un Isee superiore alla soglia individuata dal decreto stesso. L’impegno, ribadito nel testo con precise disposizioni, è che i risparmi derivanti dall'applicazione dell’articolo 5 siano riassegnati al Ministero del lavoro e delle politiche sociali per l'attuazione di politiche sociali e assistenziali.
Per certi versi quest’ultima disposizione sembra espressione di una differente attenzione al sociale e alle sue risorse, ma l’articolo e la manovra finanziaria nel suo complesso rimangono ancora aperti a sviluppi attuativi molto differenti e a soluzioni che potrebbero essere molto pesanti per i cittadini.
Ulteriori esigenze di cambiamento del welfare sociale emergono in relazione alle riforme di lungo respiro che si intendono realizzare in un altro ambito del welfare, quello del mercato del lavoro, riforme volte ad assicurare la flessibilità in entrata e in uscita, ripensando contestualmente gli ammortizzatori sociali e gli strumenti di protezione delle persone prive di reddito. Se cambia il sistema di protezione del reddito dal lavoratore, muta inevitabilmente il posizionamento e l’estensione delle politiche sociali, esse possono assumere collocazioni nell’ambito del welfare e funzioni molto differenti.
Una ulteriore crescita della flessibilità del mercato del lavoro ha inevitabilmente bisogno di programmi di welfare molto estesi. In molti paesi europei, accanto a interventi di sicurezza sociale rivolti a lavoratori che hanno perso il lavoro, sono presenti interventi di sostegno al reddito di carattere universalistico, misure non categoriali rivolte alla generalità delle famiglie in condizioni di povertà, indipendentemente dalle cause che hanno determinato questa condizione. Sono previste, insomma, due reti di protezione sociale:
  • una strategia di protezione rispetto ai rischi del mercato del lavoro definita “unemployment insurance”, interventi economici consistenti di entità paragonabile al reddito da lavoro percepito; tali interventi, nelle situazioni di maggior gravità e durata sono integrati da interventi più o meno organici, ma di minor entità, di “unemployment assistance;
  • una misura generalizzata di contrasto della povertà, quale il reddito minimo d’inserimento, in cui il criterio di eleggibilità non è più la disoccupazione in sé, ma la povertà, interventi che hanno un accesso in base alle condizioni di reddito e di patrimonio, non sono circoscritti a condizioni e cause ben delimitate.
Chiaramente le due misure hanno differenti obiettivi e affrontano rischi sociali differenti, intervengono per il contrasto di disagi differentemente connotati, ma comunque condividono, in molti paesi europei, una stessa logica non assistenzialistica, ma di crescita di risorse relazionali, umane insieme alla acquisizione di qualificazioni e di abilità professionali assicurate dalle politiche attive del lavoro.
Il rifinanziamento della social card, avvenuto recentemente, esemplifica un posizionamento, una direzione e una funzione delle politiche sociali che non vanno in questa direzione. Il rischio è che al sistema degli interventi e ai servizi alla persona sia attribuita esclusivamente una funzione assistenziale di gestione passiva delle condizioni più drammatiche in termini di povertà, di non autosufficienza o di disabilità grave, che affianca e integra le politiche attive del lavoro, ma con una differente logica, senza alcuna illusione sulla possibilità di recuperare e integrare realmente queste aree di popolazione.
In questo modo, il welfare per le persone autenticamente bisognose si costruisce per scivolamento verso l’assistenzialismo delle attuali prestazioni sociali, spinte verso questa configurazione, piuttosto che dalle disposizioni della legge delega, dall’estensione e dal consolidamento delle politiche attive del lavoro e dalle misure di protezione del reddito di lavoro, che lasciano alle politiche sociali solo lo spazio per la gestione passiva del disagio.
Quando si dice che è necessario spostare risorse dalle erogazioni monetarie alla rete dei servizi ci si muove in una differente prospettiva, verso politiche sociali volte non più a compensare con erogazioni monetarie una condizione patologica o di disagio, non più risarcitorie, capaci, invece, di avviare un processo virtuoso di crescita delle persone, di capacitazione (empowerment), in un processo che coinvolge inevitabilmente la rete locale dei servizi, la famiglia e la sua capacità di iniziativa, il volontariato. E da queste considerazioni dobbiamo ripartire.
A questo punto, la discussione che si è sviluppata in questi mesi - focalizzata quasi esclusivamente sui tagli, sulle soluzioni organizzative e finanziarie che possono essere assunte per fronteggiarle – diventa insufficiente se non è capace di estendersi al ruolo e alla relazione di politiche sociali che diventano realmente attive con le politiche attive del lavoro, di riaffermarne una capacità e un’utilità sociale meno residuale.
Le politiche sociali che stanno emergendo sono, però, molto distanti da quello che abbiamo imparato a conoscere e apprezzare, ma sono ugualmente distanti dalle configurazioni che attualmente risultano maggiormente condivise. Le politiche sociali – nei documenti dell’Unione Europea, dell’OCSE, nelle ricerche più accreditate – non sono più considerate un ostacolo per la crescita economica – perché, fondamentalmente, sottraggono risorse agli investimenti produttivi – sono ritenute, invece, capaci di promuovere misure cruciali per uno sviluppo equilibrato e di più lunga prospettiva di una società, condividono la stessa logica delle politiche attive del lavoro.
C’è una tendenza comune verso la riforma della politica sociale nella direzione di una logica di investimento sociale che mette in dubbio la capacità del mercato di produrre occupazione sufficiente per tutti, che sposta l’asse delle politiche sociali dal presente al futuro, agli effetti che produce nel futuro di un’economia e della vita sociale, con minor enfasi sulla protezione sociale delle fasce più deboli, un differente equilibrio tra misure passive di protezione sociale e azioni attivanti che costruiscono opportunità e generano effetti nel futuro.
Il sistema di welfare che gli operatori, il volontariato e la cooperazione sociale hanno imparato ad apprezzare è un welfare che promuove una transizione da misure passive di sostegno al reddito e alla persona a misure finalizzate ad attivare le risorse individuali, finalizzato ad attivare le loro capacità autonome, la responsabilizzazione dei cittadini, la centralità delle politiche sociali nel promuovere una società inclusiva che si concretizzano in un sostegno attivo delle persone, nella creazione di condizioni che rendono possibile una vita autonoma, assumono un ruolo primario nella costruzione di relazioni che generano fiducia, norme di reciprocità.
Il lavoro sociale, si configura, in questa prospettiva, come azione per migliorare il benessere e la qualità della vita di una comunità locale valorizzandone la partecipazione attiva alle decisioni.
Il discorso, a questo punto, prende le distanze dall’idea di un welfare solo per le persone autenticamente bisognose per delineare prospettive più ampie, quelle maggiormente condivise dai cittadini, dalle istituzioni, dalla comunità professionale, che valorizzano la ricchezza e la pluralità delle dimensioni operative che i soggetti del welfare hanno costruito negli anni, la capacità di rivolgersi alla generalità della popolazione e di prendersi cura di persone con esigenze meno gravemente connotate, di sostenere una partecipazione consapevole, di mediare conflitti e disagi con la consapevolezza che possono essere superati quando si privilegiano politiche sociali capacitanti.

Aree tematiche: Spesa e sostenibilità del sistema sociale e sanitario