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I PLUS e la partecipazione sociale
Maria Giovanna Virgilio

La partecipazione sociale è un punto cardine del nuovo sistema di benessere concepito dalla legge 328/2000. Essa è, al tempo stesso, il mezzo per la costruzione del sistema integrato e il fine dello stesso processo. Il legislatore, infatti, da un lato chiede che nel processo di costruzione delle politiche locali sia garantita la compartecipazione degli attori comunitari, nonché dei cittadini, riconosciuti come detentori delle risorse e delle competenze necessarie per la costruzione e il miglioramento del sistema integrato locale, dall’altro lato, la partecipazione è riconosciuta quale bene fondante il Welfare cosiddetto relazionale.

Il carattere fortemente innovativo insito negli aspetti sopra citati evidenzia la complessità dei processi di traduzione in prassi della partecipazione. In Sardegna tale declinazione è stata avviata con la legge regionale di recepimento della 328/2000, legge regionale n. 23 del 23 dicembre 2005, relativa al sistema integrato dei servizi alla persona e con le linee di indirizzo del 2009 e del 2011. In queste ultime, le indicazioni volte alla costruzione delle prassi partecipative, in sede di sviluppo e governo dei PLUS, potrebbero essere definite “a maglie larghe”. Il legislatore, infatti, non ha qualificato la partecipazione, non precisando se ad essa sia riconosciuto un ruolo prettamente informativo, consultivo o deliberativo. Tale scelta, se da un lato potrebbe incrementare le difficoltà di un già complesso processo di traduzione in prassi, dall’altro pare in linea con il principio, largamente riconosciuto nella letteratura, secondo il quale i documenti guida contenenti dettami molto minuziosi sulle modalità di partecipazione, rischiano di imbrigliare i processi stessi, rendendoli praticamente inutili e snaturandone la sostanza. Parimenti, l’individuazione di regole rigide e stringenti potrebbe determinare la costruzione di “modelli” di implementazione della partecipazione potenzialmente non validi in ogni contesto locale, in virtù delle differenze che li caratterizzano.
 
La regia dei processi partecipativi
La scelta assunta dal legislatore regionale ha determinato l’attribuzione di un ruolo fondamentale agli attori che, a livello locale, sono chiamati a progettare il processo di sviluppo sia del prodotto, ossia delle politiche sociali locali, sia delle prassi partecipative.
Tra la pluralità di attori che compongono la regia dei processi di costruzione del Welfare locale, la normativa riconosce un ruolo fondamentale agli enti locali e ai tecnici operanti negli uffici di piano. Ad essi, dunque, è demandata la complessa funzione di progettazione e governo dei processi partecipativi collegati al più generale processo di costruzione del Welfare locale.
L’ente locale è un attore centrale nell’attivazione delle responsabilità comunitarie. Ad esso, infatti, sono attribuite le competenze di attivazione delle reti relazionali comunitarie, del tessuto sociale che lega gli attori pubblici e privati chiamati a partecipare allo sviluppo della comunità e a inserirsi in un quadro di corresponsabilità. Nell’operatività, l’ente locale deve favorire il moltiplicarsi di momenti di partecipazione comunitaria, di confronto pubblico, di riflessione collettiva tendente a coinvolgere la cittadinanza attorno a problematiche di interesse comune. Tali condizioni sono un ingrediente alla base dello sviluppo, tra gli attori comunitari, della “competenza alla partecipazione”. In altre parole, agli enti locali è attribuita la funzione pedagogica di educazione ad una partecipazione consapevole, che non sia rivendicativa ma caratterizzata da modalità comunicative positive e non tendenti alla costruzione e al mantenimento del conflitto.
La normativa attribuisce ai tecnici impegnati negli uffici di piano il ruolo di governo dei processi inclusivi, in primo luogo, rivestendo il ruolo di consulenti del processo. Infatti, se da un lato i tecnici sono chiamati a gestire i processi di sviluppo del prodotto, ossia la costruzione delle politiche sociali locali, dall’altro, sono garanti degli obiettivi di processo, coincidenti con la creazione di coscienza e competenza civica nella lettura dei bisogni propri e della propria comunità e, soprattutto, nella costruzione e nel potenziamento di risorse rispondenti a quei bisogni.
In tale ottica, è evidente che la realizzazione dei processi partecipativi rappresenta, nella sostanza, un intervento e, insieme, un bene del Welfare relazionale locale in virtù della capacità di lavorare per e attraverso le stesse relazioni sociali.
I tecnici, quindi, sono chiamati a favorire la costruzione e il mantenimento di relazioni sociali, la facilitazione delle interazioni tra le parti attraverso la diffusione di competenze atte a migliorare l’ascolto reciproco, l’attitudine alla negoziazione nella gestione dei conflitti, in altre parole favorire la sviluppo o il consolidamento di competenze indispensabili nella costruzione autonoma di risposte ai propri bisogni e più in generale nella costruzione del proprio progetto di sviluppo.
 
L’attivazione delle competenze comunitarie
In Sardegna i tavoli tematici sono considerati validi strumenti per accogliere e favorire la partecipazione comunitaria ma, con il passare del tempo, pare registrarsi una progressiva riduzione dei cittadini che partecipano in maniera attiva e consapevole. Senza voler considerare la pluralità di variabili che potrebbero determinare tale fenomeno, in questa sede pare significativo proporre una riflessione.
Il presupposto è che la partecipazione non può realizzarsi se nella prassi non sono state adottate strategie per attivare le competenze comunitarie. In altre parole prima di invitare una comunità alla partecipazione è fondamentale individuare una fase del processo atta ad attivare e stimolare le competenze della comunità. Il punto di partenza, dunque, deve essere necessariamente l’attivazione della comunità.
L’attivazione dei cittadini e delle comunità può realizzarsi attraverso strategie molto variegate a seconda del valore attribuito ai concetti. Infatti l’azione può significare, semplicemente, convocare i cittadini nelle sedi nelle quali si discutono le attuali conformazioni del Welfare e ognuno, o meglio, chi sente la competenza di farlo, può esprimere il suo punto di vista. La concezione della partecipazione posseduta dalla regia del processo può, inoltre, condizionare il grado di pregnanza dei punti di vista espressi dai cittadini rispetto alle decisioni effettivamente assunte.
Attivare i cittadini e le comunità, nel lavoro di sviluppo di comunità, significa adottare un approccio completamente differente rispetto a quello precedente che pare fortemente ancorato ad una visione della comunità come non competente nell’affrontare i propri problemi e soprattutto nella costruzione del proprio Welfare locale, attribuendo, al contrario, tale competenza ai tecnici e ai politici, insomma ai soli considerati in grado di progettare, gestire e valutare il sistema integrato in quanto detentori di competenze mancanti alla comunità.
Stimolare una comunità ad essere e sentirsi competente è, in primo luogo, un processo che deve modificare le lenti attraverso le quali si osserva la comunità, lenti che permettano la visione delle risorse e delle competenze di cui è portatrice.
Si crede che la competenza comunitaria debba essere costruita, in prima battuta, con momenti di formazione e di ascolto.
La comunità, dunque, deve essere messa nella condizione di conoscere pienamente il processo nel quale la si vuole coinvolgere. Si ipotizza, infatti, che in molti ambiti distrettuali sardi, l’esperienza di partecipazione dei cittadini alla costruzione dei PLUS sia stata carente in primo luogo a causa della scarsa formazione/informazione relativamente al processo che si andava a costruire. Una simile premessa, ovviamente, rende difficile se non impossibile la possibilità che il cittadino partecipi. Inoltre, se il processo di formazione/informazione è stato attuato in maniera non troppo adeguata è possibile che non tutti i cittadini siano recettori delle informazioni, producendo in tal modo le premesse per la “stratificazione” della partecipazione. Dunque, prima che si attivino i tavoli tematici l’obiettivo che sembra necessario raggiungere è quello di rendere “edotta” una comunità rispetto alle possibilità riconosciute dalla legge circa il ruolo attribuito alla cittadinanza nella costruzione del Welfare locale.
La formazione si propone di diffondere conoscenze e creare competenze attraverso tre livelli di azione: l’informazione, la sensibilizzazione e l’addestramento. Attraverso l’informazione si trasferiscono conoscenze, con la sensibilizzazione, attraverso il passaggio di informazioni, si mira a modificare l’atteggiamento dell’interlocutore, l’addestramento, invece, è maggiormente orientato al trasferimento di competenze operative. Nella fase trattata diventa indispensabile mettere in atto azioni di informazione e azioni di sensibilizzazione. Pare necessario, in altri termini, che il cittadino conosca il sistema di Welfare che si intende costruire e, soprattutto, conosca il suo ruolo e quello degli altri attori coinvolti in tutte le fasi del processo.
In tale fase un ruolo fondamentale è attribuito agli amministratori locali che devono garantire la massima conoscenza delle opportunità offerte dalla legge e devono promuovere la costruzione di pratiche inclusive. Essi devono collaborare con i tecnici nella costruzione di un sistema di conoscenze comuni fondato sulla trasparenza relativamente ad ogni momento del processo.
Il lavoro di sviluppo di comunità si attiva proprio a questo livello del processo ossia nel momento in cui si permette la circolazione delle conoscenze cruciali che permettano alla comunità di relazionarsi agli altri attori in un livello paritario. Lo sviluppo, attraverso l’informazione, della trasparenza circa i processi che si devono implementare favorisce, inoltre, l’instaurarsi o la riattivazione di relazioni fiduciari tra amministratori e comunità.
La letteratura sul tema offre una varietà importante di metodologie e strumenti di formazione/informazione come la distribuzione di materiale informativo nelle abitazioni, oppure, direttamente alle persone in luoghi di aggregazione come i mercati, i negozi, i luoghi di culto, le scuole, con articoli su giornali locali, spot informativi sulla radio. Possono essere, inoltre, promossi interventi informativi e di scambio mirati, nell’ambito di riunioni di specifici gruppi quali, ad esempio, il volontariato, oppure attraverso strutture mobili che possono essere utilizzate come uffici per restituire anche a livello simbolico la presenza sul campo e garantire la possibilità di una consultazione iniziale.
La capacità del livello politico di informare e sensibilizzare, favorendo così la costruzione di relazioni fiduciarie, è propedeutica alla possibilità che i tecnici “entrino” nella comunità e si attivi il processo di ascolto della stessa. La costruzione di una piattaforma conoscitiva e lo sviluppo di relazioni fiduciarie con il livello politico istituzionale potrebbe permettere alle persone di essere coscienti del ventaglio di possibilità che un sistema di Welfare così costruito potrebbe dare.
In tal senso, l’attivazione della comunità potrebbe essere favorita dai metodi basati sull’ascolto attivo alcuni dei quali associano a questo la possibilità di fornire, contemporaneamente, informazioni.
Luigi Bobbio nel suo celebre A più voci sottolinea quale deve essere l’atteggiamento di colui che intende approcciarsi ad una comunità. Secondo l’autore “l’atteggiamento giusto da assumere quando si pratica l’ascolto attivo è diametralmente opposto a ciò che caratterizza quello che tradizionalmente viene considerato un buon osservatore: impassibile, neutrale, sicuro di sé, incurante delle proprie emozioni. Al contrario l’irritazione, i malintesi, l’imbarazzo, la diffidenza, la rabbia, la vergogna sono spie che ci aiutano a capire che c’è qualcosa che non va nella comunicazione con l’altro. Attraverso le nostre emozioni impariamo qualcosa di nuovo che ci spiazza dalla nostre certezze (le nostre cornici) e ci consente di dialogare con l’altro. È la rinuncia all’arroganza dell’uomo-che-sa e l’accettazione della vulnerabilità, ma anche l’allegria della persona-che-impara, che cambia con gli altri invece che contro gli altri.
Nella costruzione di conoscenza e consapevolezza possono essere utilizzate diverse metodologie. Tra queste pare importante riportare il metodo outreach e le camminate di quartiere.
Il termine outreach, tradotto letteralmente, significa raggiungere fuori, indica un metodo di progettazione partecipata che si concretizza nell’“andare a consultare le persone piuttosto che aspettare che esse vengano da noi”. La regia, sia nella sua parte tecnica, sia in quella politica, dunque, non dovrebbe aspettarsi che i cittadini, incuriositi si avvicinino ai propri uffici ma al contrario, agire nel modo opposto, uscendo da essi. Andare nel territorio, dunque, potrebbe essere una strategia di lavoro che coniuga, insieme, gli obbiettivi formativi/informativi e quelli inerenti l’ascolto attivo. Un’altra metodologia interessante è quella delle camminate di quartiere che si concretizza in una o più passeggiate dei tecnici per i luoghi della comunità, guidate da piccoli gruppo di cittadini. La passeggiata rappresenta una modalità per dialogare con la comunità e raccogliere, in maniera informale, osservazioni, punti di vista, storie di vita, problemi ed esperienze e parimenti una modalità per fornire informazioni e conoscenze sul processo da attivare ma, soprattutto, costituisce una modalità per costruire relazioni sociali tra i diversi attori del processo. Lo stabilirsi o il solidificarsi delle relazioni fiduciarie tra tecnici, amministratori e comunità rappresenta dunque la condizione necessaria affinché le persone riconoscano e condividano i propri problemi e si attivino in maniera corresponsabile nella risoluzione, in altre parole, si facilitano i processi di costruzione di comunità competenti.
 
L’istituzionalizzazione della partecipazione
La letteratura impegnata nell’analisi dello strumento del Piano di Zona e delle sue concrete applicazioni individua, sostanzialmente, cinque fasi di vita dello strumento, precisando l’importanza che in ognuna di queste siano individuati spazi di partecipazione comunitaria. La stessa letteratura rileva, altresì, come nell’esperienza di implementazione del processo, lo strumento maggiormente utilizzato sia rappresentato dai tavoli di lavoro, i quali dovrebbero essere presenti in ogni fase di sviluppo del processo e qualificati in base all’esercizio della responsabilità degli attori che li compongono.
Quelli che, nel Welfare sardo, sono stati definiti tavoli di progettazione e insieme tavoli tematici, sembrano avvicinarsi ad un modello di Welfare municipale o, nelle migliori delle ipotesi, ad un Welfare partecipato in cui, solo in parte, la cittadinanza è attivata nell’agire le proprie responsabilità. Al contrario, lo strumento dei tavoli di lavoro sembra rappresentare un idoneo mezzo di sviluppo di comunità se considerati come permanenti, cioè presenti in ogni fase di sviluppo del processo e come spazi di incontro, di concertazione, di programmazione partecipata nonché di elaborazione progettuale condivisa, stabili nel tempo e nello spazio. Luoghi, dunque, nei quali le persone possono esprimere i propri problemi e costruire in maniera compartecipata la soluzione a questi e solo in secondo luogo come momenti di partecipazione alla costruzione del PLUS.
La costruzione di tavoli permanenti potrebbe rappresentare una modalità per istituzionalizzare la partecipazione dandole una valenza sostanziale in quanto praticata da attori comunitari che si sentono e che sono riconosciuti competenti nella risoluzione dei problemi.
In sintesi, il Welfare locale deve necessariamente nascere dalla promozione della competenza comunitaria fondata, da un lato, sulla conoscenza, dall’altro, sulla possibilità di costruire e sperimentare relazioni positive nella risoluzione dei problemi in contesti istituzionalizzati. In questo senso risulta determinante individuare degli spazi fisici e temporali entro i quali riconoscere, anche simbolicamente, i luoghi della partecipazione.
In base a quanto enunciato dalle Linee Guida attualmente in vigore sono previsti diversi momenti di costruzione del Welfare per mezzo dei PLUS che possono essere ricondotti a sei fasi principali: l’avvio del processo, la definizione del profilo d’ambito, lo sviluppo della conferenza di programmazione, la costruzione del PLUS e l’approvazione dell’accordo di programma, l’implementazione del PLUS e la verifica e la valutazione del PLUS.
In base a tale suddivisione, si potrebbero individuare diversi momenti di partecipazione i quali, in qualche modo, coincidono con i diversi stadi del processo precedentemente indicati.
La fase di avvio del processo può essere considerata una fase di competenza esclusiva del tavolo politico istituzionale al quale la legge nazionale e regionale attribuisce tale facoltà.
Il momento immediatamente successivo a questa fase e precedente alla definizione del profilo d’ambito, può essere rappresentato da un tavolo di lavoro che coinvolge i diversi soggetti comunitari tra i quali i cittadini. Il gruppo potrebbe essere chiamato a fornire dati, esperienze, saperi e punti di vista per la costruzione di una base conoscitiva fondamentale nello sviluppo del profilo d’ambito.
Si tratta, dunque, di una fase strettamente legata all’analisi dei bisogni del territorio e all’offerta di servizi ed interventi costruiti in risposta agli stessi. Nel processo di costruzione del PLUS, l’analisi dei bisogni ha una duplice funzione, “da un lato si propone di offrire un quadro conoscitivo delle specificità della popolazione residente nel territorio, delle sue problematiche e dell’articolazione del sistema dell’offerta, dall’altro si propone di effettuare una valutazione di ciò che si sta facendo, ovvero di avviare un percorso di valutazione delle capacità del sistema di rispondere ai bisogni della popolazione residente”. In questo senso, la visione di chi vive i problemi e fruisce del sistema dei servizi, all’uopo progettati, potrebbe rappresentare un valore aggiunto al profilo d’ambito e, parimenti, potrebbe costruire nella comunità una chiara visione e consapevolezza circa i problemi della stessa e le possibili modalità risolutive nonché le difficoltà che talvolta osteggiano l’utilizzo di particolari risposte. La comunità, dunque, deve essere “messa nella condizione” di partecipare in un tavolo di lavoro riconosciuto istituzionalmente con l’obiettivo di produrre un documento da proporre al soggetto istituzionale avente il mandato di costruire il profilo d’ambito.
Le metodologie utilizzabili per la gestione dei lavori interni al tavolo e finalizzate alla produzione di indicazioni sull’analisi effettuata potrebbero essere orientate alla costruzione di una visione condivisa da parte dei partecipanti. Le metodologie di pianificazione strategica sono alcune tra le tante utilizzabili per il raggiungimento di tale obiettivo. Esse rappresentano delle modalità “per pensare al cambiamento che integra la vision ad ampio raggio con interventi specifici che prevedono un’accurata analisi della situazione”. Uno tra i tanti strumenti è quello che comunemente viene definito SWOT (Strenghts, Weakness, Opportunities, Treats) ossia un metodo che analizza i punti di forza e i punti di debolezza di una determinata situazione o di un determinato progetto e le opportunità e le minacce provenienti dall’ambiente esterno. L’utilizzo di tale strumento con i partecipanti al tavolo di lavoro garantisce in primo luogo che la visione degli stessi sia riconosciuta e, inoltre, che gli stessi si impegnino nell’individuazione dei limiti in essere e possano, prospetticamente, individuare le possibili soluzioni. Tale prospettiva è alla base della creazione di una visione comune e condivisa tra i partecipanti, ossia, un criterio di orientamento che indichi la direzione verso la quale si tende.
Il secondo momento di partecipazione può essere rappresentato dalla conferenza di programmazione, ovvero, il tavolo di lavoro che fino ad ora è stato riconosciuto come l’unico luogo della partecipazione civica. La normativa regionale sembra non attribuire a tale strumento un ruolo deliberativo, cioè, non è riconosciuto a chi vi partecipa un vero e proprio potere decisionale. Nella sostanza, si lascia ampia discrezionalità alla componente politica e, in parte, a quella tecnica dell’ambito, nella scelta della qualificazione e del valore che deve essere riconosciuto agli orientamenti espressi in sede di conferenza di programmazione. Stante la legge, come più volte sottolineato in questo lavoro, è importante la visione politica e tecnica dei processi di partecipazione e la conseguente decisione relativa alla metodologia utilizzabile. Il carattere consultivo dato alla conferenza di programmazione, può avere come effetto, la perdita di fiducia da parte dei partecipanti relativamente al proprio potere di influenzare gli effettivi decisori della politica. Se si ritiene importante mantenere la forma consultiva come caratteristica della partecipazione, affinché non si sviluppi tra i partecipanti un sentimento di sfiducia con il conseguente ritiro dai tavoli, potrebbe essere opportuno adottare delle metodologie di lavoro che, come nel precedente caso, portino alla costruzione di istanze comuni da proporre all’ufficio di piano. I metodi utilizzabili nella gestione di questo momento, dunque, devono da un lato favorire l’interazione costruttiva e dall’altro condurre alla costruzione di una visione prospettica comune.
Tra questi vi sono un insieme di metodi che hanno l’obietto di condurre i partecipanti a guardare al futuro costruendo insieme una visione dello stesso e riducendo le conflittualità che si attivano in tale processo. Si pensi, per esempio, all’Action Planning ossia un metodo di progettazione partecipata volto all’individuazione dei bisogni, alla definizione dei problemi e alla formulazione di scenari di intervento.
Come già detto la funzione dei tavoli tematici non può esaurirsi nella conferenza di programmazione ma deve essere mantenuta attiva e garantire una funzione di monitoraggio e di valutazione rispettivamente nella fase di implementazione del piano e in quella di valutazione durante la fase di chiusura dell’arco temporale di validità dello stesso piano. Infatti, in tali momenti la funzione della partecipazione della comunità può essere svolta se si garantisce il mantenimento di momenti di dialogo, raccolta delle informazioni sia relative all’andamento dell’implementazione, sia relative all’eventuale modificarsi delle condizioni comunitarie.
Al tavolo di lavoro, definibile comunitario, devono essere riconosciute le competenze valutative dell’implementazione sia in itinere, si in conclusione del processo. In tal senso, considerando la partecipazione un processo circolare, risulta determinante la riattivazione del processo e la riattuazione dell’analisi SWOT per identificare i punti di forza e di debolezza nell’implementazione del processo e per apportare le relative migliorie in sede di avvio del processo successivo.
Determinante è, nelle ultime fasi, il ruolo dei tecnici che devono utilizzare le loro competenze nel consolidamento delle prassi partecipative rinforzando il processo ed individuando strategie per mantenerlo attivo nel tempo.
 
 
Riferimenti bibliografici
 
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Bobbio L. (a cura di). Amministrare con i cittadini. Viaggio tra le pratiche di partecipazione in Italia Rubbettino, Soveria Mannelli, 2007
 
Bobbio L. (a cura di). A più voci Edizioni Scientifiche Italiane, Roma, 2004
 
Battistella U, De Ambrogio U, Ranci Ortigosa E. Il Piano di Zona. Carocci Faber, Roma, 2011
 
Martini ER, Torti A. Fare lavoro di comunità. Riferimenti teorici e strumenti operativi. Carocci, Roma, 2003
 

 

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