Share |
 
 
Facciamo il punto: il trasferimento della sanità penitenziaria al Servizio Sanitario Regionale
  5/10/2010
 

La popolazione carceraria è costituita in larga misura da persone con gravi problemi sanitari e sociali. In Italia il 35% dei detenuti non ha completato la scuola dell’obbligo, il 50% non ha un lavoro e il 33% non vive una condizione abitativa regolare, il 36% è straniero; il 7-10% dei detenuti è sieropositivo per l’HIV, il 38% è affetto da epatite C, il 52% da epatite B, il 40% è dipendente da sostanze stupefacenti; il sovraffollamento costringe oltre 68.000 reclusi in carceri che ne possono ospitare al massimo 44.200 e il suicidio è dieci volte superiore a quello della popolazione generale.

Per completare il quadro di cronica emergenza sociosanitaria nelle carceri italiane, bisogna aggiungere che fino a poco tempo fa il grosso dell’assistenza sanitaria era in capo all’amministrazione penitenziaria del Ministero della Giustizia, che doveva provvedere con risorse e organizzazione autonome rispetto a quelle del Servizio Sanitario Nazionale (SSN).

Nonostante la legislazione italiana, a partire dalla Costituzione, tuteli la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, ed escluda pene contrarie al senso di umanità, solo negli ultimi anni sono stati assunti i fondamentali provvedimenti normativi necessari per integrare i servizi sanitari penitenziari con quelli del SSN. Ci riferiamo, in particolare, alle recenti disposizioni normative che hanno sancito il trasferimento delle competenze e della gestione della sanità penitenziaria dal Ministero della Giustizia alle Regioni, provvedimenti che rappresentano un punto di svolta fondamentale per assicurare ai detenuti l’accesso alle cure di cui godono gli altri cittadini. Vediamo di ripercorrere le tappe principali di questo progresso.

La legge 833 di istituzione del SSN dispone che la salute di ogni individuo debba essere assicurata dal Servizio Sanitario Nazionale, nel rispetto della dignità e della libertà della persona umana, parificando in tal modo il diritto alla salute di tutti i cittadini, inclusi quelli reclusi. Tuttavia, per quanto negli anni successivi non siano mancati atti utili al miglioramento dell’assistenza sanitaria nelle carceri (basti pensare al DPR 309/1990 “Testo unico in materia di disciplina delle sostanze stupefacenti”, che assegna ai SerT la presa in carico del detenuto tossicodipendente o alla L. 296/1993, che individua la necessità di realizzare specifici reparti per il ricovero dei detenuti e degli internati nelle strutture ospedaliere del SSN) ci sono voluti 20 anni perché un primo provvedimento applicativo di rilievo generale prendesse corpo.

Il provvedimento al quale ci riferiamo è il Dlgs. n. 230 del 22 giugno 1999, “Riordino della medicina penitenziaria a norma dell’articolo 5, della legge 30 novembre 1998, n. 419”, attraverso il quale l’Italia è stata il primo Paese ad affidare esplicitamente la salute nelle carceri, intesa come diritto universale, al SSN. L’art. 1 del Decreto dispone che “i detenuti e gli internati hanno diritto, al pari dei cittadini in stato di libertà, all’erogazione delle prestazioni di prevenzione, diagnosi, cura e riabilitazione, efficaci ed appropriate, sulla base degli obiettivi generali e speciali di salute e dei livelli essenziali ed uniformi di assistenza individuati nel Piano Sanitario Nazionale, nei Piani sanitari regionali e in quelli locali”. L’art. 2 stabilisce, inoltre, che “all’erogazione delle prestazioni sanitarie provvede l’Azienda sanitaria locale”, mentre “l’amministrazione penitenziaria provvede alla sicurezza dei detenuti e a quella degli internati ivi assistiti”. Infine, all'art. 20, nel dettare le disposizioni per gli infermi e seminfermi di mente, si specifica che “il servizio sanitario pubblico accede in istituto per rilevare le condizioni e le esigenze degli interessati e concordare con gli operatori penitenziari l'individuazione delle risorse esterne utili per la loro presa in carico [...] per il loro successivo reinserimento sociale”.

Dal punto di vista procedurale, il Dlgs. 230/99 individua un percorso idoneo ad assicurare la gradualità del passaggio delle funzioni sanitarie al Ministero della Sanità, al fine di evitare conflitti fra i diversi poteri e lacune direttive ed operative. In particolare dispone:

- il trasferimento, alla data del 1.1.2000, dal Ministero della Giustizia – Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria alle Asl di tutto il territorio nazionale, delle sole funzioni relative alla prevenzione generale e alla diagnosi e terapia delle tossicodipendenze;

- I'individuazione di almeno tre Regioni nelle quali avviare il trasferimento graduale in forma sperimentale anche di tutte le altre funzioni sanitarie.

Il processo evolutivo avviato con le enunciazioni di principio e le disposizioni operative del Dlgs 230/99 ha implicato il superamento di importanti resistenze e di preoccupazioni non banali. Fra queste si collocano in primo luogo:

- la preoccupazione che l’apertura ai servizi sanitari esterni potesse interferire negativamente con i principi e le procedure volti a garantire la sicurezza del sistema penitenziario;

- le difficoltà culturali ed operative delle Asl ad estendere la loro competenza ad ambiti fortemente problematici.

Il superamento di queste e altre difficoltà è stato facilitato dalla crescita di un movimento di opinione costituito da cittadini, associazioni attive nelle carceri, sindacati, politici, operatori sanitari penitenziari, a favore del trasferimento delle competenze sanitarie delle carceri al SSN. Questo movimento si è consolidato, nel 1995, con la costituzione del “Forum nazionale per la tutela della salute dei detenuti”.

Si arriva, così, al maggio 2007, con la costituzione, presso il Ministero della Salute, di un gruppo tecnico, per la redazione di un provvedimento attuativo di quanto previsto dal Dlgs. 230/99. Al contempo, il Ministero della Salute avviava la stesura delle “Linee di indirizzo per gli interventi del Servizio Sanitario Nazionale a tutela della salute dei detenuti, e degli internati negli istituti penitenziari, e dei minorenni sottoposti a provvedimento penale”, entrambi esitati nella promulgazione del DPCM del 1 aprile 2008, “Le modalità, i criteri e le procedure per il trasferimento al Servizio Sanitario Nazionale delle funzioni sanitarie, delle risorse finanziarie, dei rapporti di lavoro, delle attrezzature, arredi e beni strumentali relativi alla sanità penitenziaria” nel quale si individuano principi di riferimento e obiettivi di salute in ambito penitenziario coerenti con il dettato della Costituzione e con l’equità di accesso ai servizi sanitari di tutta la popolazione.

In virtù di questo decreto, a partire dal 15 giugno 2008 sono state trasferite ai Servizi sanitari regionali tutte le funzioni sanitarie svolte dal Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria e dal Dipartimento della Giustizia minorile del Ministero della Giustizia. Il trasferimento non ha, però, riguardato le regioni a statuto speciale, tra le quali la Sardegna, per le quali il DPCM prevede che esso avvenga “con le modalità previste dai rispettivi statuti e dalle correlate norme di attuazione”.

La Regione Sardegna ha provveduto a redigere la proposta delle norme di attuazione sopracitate nel 2008 (DGR 68/26). Tuttavia, i passaggi amministrativi successivi, che prevedevano la convocazione da parte del Ministero competente di una commissione paritetica Stato-Regione per la sua discussione e condivisione e la successiva approvazione da parte delle Regioni a statuto speciale e dello Stato non sono stati attuati. Nel frattempo, nel corso del 2009 è stato effettuato un aggiornamento della proposta sulle norme di attuazione, rispondente agli orientamenti della nuova Amministrazione Regionale (DGR n. 42/12 del 15.09.2009).

A tutt’oggi, a distanza di due anni dalla emanazione del DPCM del 1 Aprile 2008, il percorso amministrativo e politico necessario per l’allineamento della sanità penitenziaria a quella delle altre regioni a statuto ordinario non è stato compiuto.