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Riforma dell’ISEE, ultimo atto?
di Paolo Demuru 5/09/2013
 

Nella seduta del 13 giugno 2013 la Conferenza Unificata Stato-Regioni ha sancito l’intesa sullo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri recante “Regolamento concernente la revisione delle modalità di determinazione e i campi di applicazione dell’indicatore della situazione economica equivalente (ISEE)”.
La necessità di ridefinire i criteri di selezione per l’accesso alle prestazioni sociali agevolate era avvertito ormai da oltre un decennio, anzi, diciamo che il decreto istitutivo dell’ISEE (1) è nato già vecchio e incompleto. Vecchio perché a distanza di poco tempo sono state approvate la legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (2) e la riforma del Titolo V della Costituzione (3) che hanno determinato una diversa ripartizione delle competenze tra lo Stato, le Regioni e gli Enti Locali, incompleto per la mancata approvazione del DPCM, previsto dal D.Lgs 130/2000, che avrebbe dovuto stabilire i criteri per la definizione di nucleo familiare e i limiti dell’applicazione dell’ISEE in caso di prestazioni sociali agevolate assicurate nell’ambito di percorsi assistenziali integrati di natura sociosanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale, rivolte a persone con handicap permanente grave e a ultrasessantacinquenni non autosufficienti.
La mancata approvazione del Decreto ha aperto negli anni un ampio contenzioso amministrativo con le Regioni e con gli Enti Locali che neppure le numerose sentenze dei Tar sono riuscite a dirimere in maniera chiara, definitiva ed univoca.
Le criticità più volte evidenziate in fase di applicazione dell’indicatore non devono però relegare in secondo piano le importanti novità introdotte già a suo tempo dall’ISEE, tra le quali ritengo opportuno richiamarne tre particolarmente significative:

  • l’introduzione del concetto di “situazione economica equivalente” che consente di comparare situazioni familiari tra loro differenti per disponibilità, composizione e bisogni;
  • l’individuazione di un criterio di selezione universalistico che ha limitato l’eccessiva discrezionalità nell’accesso alle prestazioni sociali;
  • la creazione di una banca dati e di un sistema informativo che ci consente ora di poter riflettere sui risultati e sulle potenzialità dell’istituto e di valutarne gli aspetti positivi e negativi.

L’ISEE è stato introdotto, quindi, con l’ambizione o la speranza di farlo diventare l’unico strumento di selezione per l’accesso alle prestazioni sociali agevolate e di calcolo della compartecipazione ai costi, ma la mancata applicazione ai grandi programmi nazionali gestiti dall’INPS e la non obbligatorietà del suo utilizzo da parte delle Regioni ha immediatamente reso evidenti i limiti dello strumento. Altre criticità sono emerse nel tempo con l’applicazione pratica, in particolare rispetto:

  • alla quantificazione del reddito disponibile e al valore del patrimonio;
  • al trattamento dei redditi fiscalmente esenti o non assoggettabili ad imposta;
  • alle spese deducibili, in particolare nei casi di disabilità e non autosufficienza;
  • ai costi dell’abitazione;
  • alla differenziazione del nucleo familiare in relazione alla tipologia di prestazione;
  • alla scala di equivalenza in relazione al numero di componenti;
  • all’attualizzazione dell’indicatore in relazione al reddito, al patrimonio e alla composizione del nucleo;
  • all’estensione del campo di applicazione;
  • al rafforzamento del sistema dei controlli.

Con l’art. 5 del Decreto Legge 6 dicembre 2011, n. 201 (4), dando mandato al Governo di predisporre un apposito decreto attuativo, viene concretamente avviato il processo di riforma dell’ISEE con l’obiettivo dichiarato di:

  • adottare una definizione di reddito disponibile che includa la percezione di somme, anche se esenti da imposizione fiscale, e che tenga conto delle quote di patrimonio e di reddito dei diversi componenti della famiglia nonché dei pesi dei carichi familiari, in particolare dei figli successivi al secondo e di persone disabili a carico;
  • migliorare la capacità selettiva dell’indicatore valorizzando in misura maggiore la componente patrimoniale sita sia in Italia sia all’estero, al netto del debito residuo per l’acquisto della casa e tenuto conto delle imposte relative;
  • permettere una differenziazione dell’indicatore per le diverse tipologie di prestazioni;
  • rafforzare il sistema dei controlli anche attraverso la condivisione degli archivi cui accedono la pubblica amministrazione e gli enti pubblici;
  • prevedere la costituzione di una banca dati delle prestazioni sociali agevolate, condizionate all’ISEE, attraverso l’invio telematico all’INPS, da parte degli enti erogatori, delle informazioni sui beneficiari e sulle prestazioni concesse.

Su ricorso della Regione Veneto il 19 dicembre 2012 la Corte Costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 5 del Decreto Legge 201/2011 nella parte in cui non prevede che il decreto attuativo sia emanato d’intesa con la Conferenza Unificata Stato-Regioni.
Nel rispetto della senteza, un primo schema di decreto viene esaminato dalla Conferenza Unificata il 24 gennaio 2013 ma non viene raggiunta l’intesa per l’opposizione della Regione Lombardia in merito a quanto disposto sulla valutazione della ricchezza patrimoniale e sulle modalità di aiuto alle famiglie numerose.
Dopo aver concordato alcune modifiche nel corso di una riunione tecnica tra i rappresentanti del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, delle Regioni e Province autonome e dell’ANCI, una versione aggiornata dello schema di decreto viene presentata alla Conferenza Unificata nella seduta del 13 giugno 2013.
La Conferenza Unificata sancisce l’intesa ma le Regioni e le Province autonome nell’esprimere il parere favorevole al perfezionamento dell’intesa sullo schema di decreto chiedono al Governo di valutare la possibilità di modificare la disposizione secondo cui “le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano attuano le disposizioni di cui al presente decreto nelle forme stabilite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme di attuazione” aggiungendo “la possibilità di istituire un autonomo indicatore della condizione economica per le prestazioni disciplinate con leggi regionali e provinciali e interamente finanziate con oneri a carico del rispettivo bilancio”. Nel corso della seduta il Ministro del Lavoro e delle politiche sociali ha assunto l’impegno di valutare la richiesta avanzata dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e Bolzano.
Queste le principali novità introdotte dalla riforma dell’ISEE :

  • l’ISEE è riconosciuto “livello essenziale delle prestazioni” ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, ovvero criterio unico valido sull’intero territorio nazionale, che consente di superare l’eccessiva personalizzazione praticata dagli enti erogatori dei servizi;
  • viene prevista la possibilità di introdurre ulteriori criteri di selezione volti ad identificare specifiche platee di beneficiari, tenuto conto delle disposizioni regionali in materia e delle attribuzioni regionali specificamente dettate in tema di servizi sociali e sociosanitari;
  • viene introdotta una differenziazione dell’ISEE sulla base della tipologia di prestazione richiesta, limitatamente a “prestazioni agevolate di natura sociosanitaria”, “prestazioni agevolate rivolte a minorenni in presenza di genitori conviventi”, “prestazioni per il diritto allo studio universitario”;
  • viene prevista una diversa definizione di nucleo familiare per il calcolo dell’ISEE nel caso di prestazioni sociosanitarie rivolte a persone non autosufficienti che consente di superare il problema della compartecipazione al pagamento della retta per le strutture protette da parte dei figli conviventi e non conviventi;
  • viene adottata una definizione più ampia e articolata di “reddito” in cui vengono incluse, oltre al reddito IRPEF, tutte le entrate tassate con regimi sostitutivi o a titolo d’imposta e di tutti i redditi esenti;
  • vengono previsti importanti abbattimenti del reddito per lavoratori dipendenti e pensionati;
  • i costi dell’abitazione vengono considerati in modo simmetrico sia per i richiedenti propietari della casa di abitazione sia per i richiedenti che pagano l’affitto, prevedendo una riduzione della componente reddituale e considerando solo il valore della casa che eccede il valore del mutuo ancora da estinguere;
  • è prevista una maggiore valorizzazione del patrimonio riducendo la franchigia sulla componente mobiliare che viene articolata in funzione del numero dei componenti il nucleo familiare;
  • la scala di equivalenza viene modificata con l’introduzione di maggiorazioni crescenti al crescere del numero dei figli dopo il secondo per andare incontro alle esigenze delle famiglie numerose;
  • viene introdotta la classificazione della disabilità in tre classi di gravità e il conseguente abbattimento del reddito in relazione al livello di gravità documentato e non attraverso maggiorazioni nella scala di equivalenza;
  • viene prevista la possibilità di calcolare un “ISEE corrente” riferito ad un tempo più ravvicinato e quindi più rispondente alla realtà economica del dichiarante, nel caso di una variazione rilevante nell’indicatore (superiore al 25%) dovuta a variazione della condizione lavorativa di uno dei componenti il nucleo familiare;
  • viene rafforzato il sistema di controllo sulla veridicità dei dati rilevati ai fini ISEE, dei quali solo una parte sarà autocertificata mentre i dati fiscali più importanti e i dati relativi alle prestazioni ricevute dall’INPS saranno ottenuti direttamente dalle banche dati delle amministrazioni.

Le rilevanti novità introdotte nello schema di decreto rendono l’ISEE uno strumento certamente valido e funzionale, avendo affrontato e superato le criticità emerse negli anni, ma potrebbe diventare uno strumento ancora più efficace e ancora più equo qualora fosse affiancato da indicatori di consumo come strumenti di verifica in grado di mettere in luce situazioni anomale di non corrispondenza tra il reddito dichiarato e gli effettivi standard di consumo di una famiglia.
Ma forse non sono ancora maturi i tempi.
Il 1 agosto al Senato e il 6 agosto alla Camera dei Deputati, le Commissioni hanno discusso e approvato il testo del Decreto formulando diverse osservazioni e accogliendo in parte le richieste delle Associazioni dei disabili che in quella occasione hanno manifestato davanti al Parlamento.
Le commissioni riunite VI Finanze e XII Affari Sociali della Camera invitano il Governo a:

  • escludere dal campo di applicazione dell’ISEE le prestazioni assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario;
  • prevedere un trattamento più favorevole per le persone disabili con reddito molto basso o nullo ma possessori di beni patrimoniali;
  • prevedere uno specifico intervento per le famiglie con figli minori disabili e per i casi di polidisabilità;
  • riportare la franchigia per i proprietari della prima casa in conto patrimonio anziché in conto reddito;
  • reintrodurre la maggiorazione nella scala di equivalenza per il genitore solo, non lavoratore e con figli minori;
  • rivedere la franchigia sulla prima casa e sulla determinazione del patrimonio mobiliare in favore delle famiglie numerose;
  • riformulare la disposizione sul saldo contabile attivo per la individuazione della consistenza dei depositi e dei conti correnti bancari e postali che prenda a parametro di controllo anche il valore della giacenza annua media;
  • estendere le maggiorazioni della scala di equivalenza per le famiglie con più di due figli minorenni, anche ai figli maggiorenni che facciano parte del nucleo familiare;
  • costituire una sede stabile di confronto con le istituzioni, le parti sociali e le associazioni nazionali portatrici di interessi, con il compito di monitorare l’applicazione del nuovo strumento e le eventuali proposte di correttivi.

Il testo del Decreto è quindi tornato al Governo per le modifiche richieste e dovrebbe essere firmato dal Presidente del Consiglio dei Ministri in tempo utile per la sua entrata in vigore dal 1 gennaio 2014.
Sarà questo veramente l’ultimo atto?

Note

(1) D.Lgs 31 marzo 1998, n. 109, D.Lgs 3 maggio 2000, n. 130
(2) Legge 8 novembre 2000, n. 328
(3) Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(4) Conosciuto come decreto “Salva Italia” e convertito con modificazioni dalla Legge 22 dicembre 2011, n. 21