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Una nuova stagione per i Plus?
di Remo Siza 5/10/2010
 

I piani di zona, introdotti dalla legge 328/2000 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”, hanno modificato profondamente i welfare regionali e locali, le modalità di organizzazione e di programmazione dei servizi alla persona: l’individuazione di un ambito territoriale più ampio di quello del singolo comune è stata intesa come la risposta più adeguata all’emergere di nuovi rischi sociali, ai mutamenti avvenuti in problematiche come la povertà, la condizione anziana. Raramente un intervento di semplice supporto o di assistenza economica è sufficiente, il disagio riguarda normalmente diversi aspetti e sfere di vita, è multidimensionale e per affrontarlo efficacemente è necessario costruire un percorso, dare continuità nel tempo, richiamare la collaborazione di altri soggetti, mettere insieme risorse di diversa natura.

Basta scorrere l’art. 22 della legge 328 e l’art. 30 della LR 23/2005 per avere una prima idea dei mutamenti intervenuti nelle politiche sociali, di quanto gli interventi sociali siano divenuti più complessi, debbano essere differenziati. Il sistema integrato di interventi e servizi sociali deve assicurare al cittadino livelli essenziali molto estesi e complessi:

- misure di contrasto della povertà e di sostegno al reddito e servizi di accompagnamento;

- interventi di sostegno per i minori in situazioni di disagio tramite il sostegno al nucleo familiare e l'inserimento presso famiglie, persone e strutture comunitarie di accoglienza di tipo familiare e per la promozione dei diritti dell'infanzia e dell'adolescenza;

- misure per il sostegno delle responsabilità familiari, per favorire l'armonizzazione del tempo di lavoro e di cura familiare;

- misure di sostegno alle donne in difficoltà;

- interventi per l’integrazione delle persone con disabilità; realizzazione dei centri socio-riabilitativi e delle comunità-alloggio e dei servizi di comunità e di accoglienza per quelli privi di sostegno familiare, nonché erogazione delle prestazioni di sostituzione temporanea delle famiglie;

- interventi per le persone anziane e con disabilità per favorire la permanenza a domicilio, per l'inserimento presso famiglie, persone e strutture comunitarie di accoglienza di tipo familiare, nonché per l'accoglienza e la socializzazione presso strutture residenziali e semiresidenziali per coloro non assistibili a domicilio;

- prestazioni integrate di tipo socio-educativo per contrastare dipendenze patologiche, favorendo interventi di natura preventiva, di recupero e reinserimento sociale;

- informazione e consulenza alle persone e alle famiglie per favorire la fruizione dei servizi e per promuovere iniziative di auto-aiuto.

Solo un Comune di grosse dimensioni può assicurare ai suoi cittadini la pluralità degli interventi previsti, mentre i comuni più piccoli se non riescono a trovare forme associative stabili, non estemporanee, inevitabilmente potranno avviare solo una piccola parte di questi interventi, attraverso servizi spesso di dimensione non adeguata, con risorse perennemente insufficienti, troppo esposte a contingenze politiche ed organizzative.

Gli attuali sviluppi delle politiche sociali

La programmazione zonale nasce da una seconda esigenza. In questi ultimi anni è cambiata di molto la configurazione delle politiche sociali, si è compresa (a partire dal Trattato di Lisbona, che modifica il trattato sull'Unione Europea) la rilevanza che possono assumere come strumenti fondamentali di coesione sociale di una comunità e del suo sviluppo.

Le politiche sociali sono valorizzate per il ruolo prezioso che svolgono nel creare coesione sociale, ambienti sociali favorevoli, stimoli e risorse per migliorare le competenze e le motivazioni delle persone, opportunità di crescita, comunità più attive; rafforzano tradizioni, modi di vita, senso di appartenenza. Un’area territoriale diventa più competitiva quando le politiche sociali contribuiscono fattivamente a costruire maggiore coesione sociale, infrastrutture immateriali che accrescono le opportunità di una crescita economica e sociale.

È oramai riduttivo, insomma, considerarle politiche settoriali rivolte a specifici gruppi di persone o un ambito settoriale volto esclusivamente all’organizzazione dei servizi in un determinato territorio, una sorta di “compensazione per i perdenti” senza un progetto di sviluppo, di crescita delle persone, di attivazione di capacità.

Le “settorialità” dei Plus

A dieci anni dalla approvazione della legge 328/2000 sono emersi, in tutte le regioni italiane, dei limiti attuativi di notevole rilevanza.

La programmazione zonale si è configurata, prevalentemente, come un documento settoriale di spesa delle risorse del Fondo nazionale o delle risorse regionali assegnate ai Comuni associati, con un progressivo indebolimento di un impegno programmatorio nei confronti di scelte di carattere generale e di un intervento nella comunità nel suo complesso.

Il piano di zona è diventato un documento di settore (il piano locale dei servizi sociali), un ambito settoriale volto esclusivamente all’organizzazione dei servizi in un determinato territorio e non uno strumento di integrazione sociale della comunità e di promozione di politiche di coesione sociale.

La Regione Sardegna ha avviato la programmazione di zona, con i Piani locali unitari dei servizi alla persona (Plus), con molto ritardo rispetto alle altre regioni italiane. La legge regionale che istituisce i piani di zona è del 2005 e nel giugno del 2006 si è incominciato a definire obiettivi e linee di indirizzo dei Plus.

I suoi sviluppi attuativi ripropongono le settorialità e le parzialità emerse nelle altre regioni.

Ora, forse, possiamo scegliere se predisporre un piano sociale o un piano di organizzazione dei servizi sociali, nella consapevolezza, comunque, che molti problemi sociali non sono neanche scalfiti dai servizi alla persona, sfuggono alla loro capacità di intervento oppure rischiano di essere affrontati con strumenti parziali, se non addirittura impropri.

Una nuova generazione di piani locali

La Regione, ha espresso recentemente la volontà di consolidare l’esperienza dei Plus, con ancora, a dire il vero, molte incertezze, molte imprecisioni, molte inadempienze, aspetti non definiti con la dovuta chiarezza.

Questo nuovo triennio di sviluppo dei Plus può essere, comunque, l’occasione per valorizzarne tutti gli aspetti positivi che la legge regionale, il Piano sanitario, gli attribuisce e l’esperienza del primo triennio suggerisce.

Il Plus è espressione di un’autonomia di governo degli enti locali, risponde ad esigenze che emergono in un ambito territoriale, esigenze di coesione sociale, di inclusione, di sviluppo locale, di gestione adeguata dei servizi esistenti. Non si configura come processo attuativo di disposizioni regionali, né può configurarsi soltanto come un documento settoriale di spesa delle risorse assegnate ai Comuni associati.

Il Plus diventa la sede nella quale trovare gli accordi tra Asl e Comuni per comporre protocolli operativi, per la dimissione di un paziente anziano da un presidio sanitario, di persone con disabilità o con problemi di salute mentale, definire un contratto di collaborazione che mette insieme risorse e disponibilità di personale, sulla base delle responsabilità che sono proprie di ogni soggetto.

Lo stesso è possibile con tutti gli altri soggetti previsti dalla legge regionale 23 – dalla scuola ai vari soggetti dell’amministrazione giudiziaria, ai servizi per il lavoro – in quanto il Plus, per sua natura, è la sede elettiva di ogni processo di coordinamento, è la sede in cui si definiscono accordi e programmi operativi fra differenti soggetti.

La partecipazione attiva alla definizione del Plus si può sviluppare concretamente sulla base delle disposizioni dell’art. 22 della LR 23. Gli enti locali possono indire istruttorie pubbliche per la coprogettazione, “invitando i soggetti sociali attivi nel territorio a presentare progetti di intervento…Tali istruttorie, promosse secondo principi di trasparenza e di pubblicità amministrativa … debbono indicare, congiuntamente all'invito a partecipare, gli obiettivi da perseguire, la durata del progetto e le forme di finanziamento”. Ciò significa, concretamente, che condivisa la scelta di operare in un determinato ambito d’intervento e destinate ad esso le risorse necessarie, definite le linee generali, la individuazione delle modalità attuative e dei percorsi operativi sono sollecitati, attraverso istruttorie pubbliche, ai vari soggetti che concorrono con la presentazione di dettagliate proposte e sulla base di queste proposte concorrenti sono valutati e ammessi al finanziamento.

Il Plus, inevitabilmente, risulta coordinato con i programmi di sviluppo economico di una zona o le iniziative di contrasto di una crisi occupazionale, i programmi di rivitalizzazione dei centri storici degradati, i programmi per rendere le città più sicure.

Il Plus si sviluppa come strumento per migliorare il benessere e la qualità della vita di una comunità locale. Ciò che lo caratterizza è il richiamo al complesso delle risorse presenti nel suo ambito territoriale, in una sorta di sviluppo endogeno che valorizza l’esistente, la sua capacità di mobilitare attorno al sociale una pluralità di soggetti, la proposta di temi che coinvolgono la popolazione, l’adozione di priorità ed obiettivi più diretti, più comprensibili a tutti.

I piani sociali di zona sono normalmente estranei ai processi di programmazione dello sviluppo in una area circoscritta, alla definizione di programma integrato d’area o di un piano strategico, non costituiscono una parte significativa di questi processi, il ruolo delle politiche sociali è normalmente secondario.

Un Plus che non intenda limitarsi a programmare servizi in un ambito territoriale circoscritto, ma preveda di intervenire sul complesso delle dinamiche di una comunità, può trovare un ulteriore sviluppo in un più ampio raccordo con i programmi integrati volti a rigenerare anche socialmente un quartiere. Le esperienze integrate sono principalmente costituite dai contratti di quartiere, da programmi innovativi di recupero e riqualificazione urbana e sociale finanziati con risorse dell’unione europea, localizzati prevalentemente, in aree di degrado edilizio e urbanistico, a scarsa coesione sociale. E queste esperienze possono costituire parte significativa di una piano di zona, possono essere programmate insieme, con risorse finanziarie e di personale condivise, individuando tempi, modalità e strategie comuni.

In molte nazioni sono la lotta alla povertà e il contrasto delle disuguaglianze che principalmente hanno sostenuto l’esigenza di coordinare una pluralità di azioni in un piano organico. In altre, le esperienze di “social/community planning” sono finalizzate principalmente alla promozione del benessere e della qualità della vita di una comunità. La programmazione sociale locale:

- è un processo che, attraverso il coinvolgimento delle persone, aiuta le comunità ad identificare le sue criticità e le sue potenzialità e a definire programmi volti al miglioramento della sua qualità della vita e lavorare insieme al benessere della comunità;

- crea opportunità per le famiglie e le persone che vivono nella comunità di partecipare ad attività collettive e le aiuta a costruire e a mantenere relazioni che sono essenziali per il benessere della comunità.

Le prime proposte della Regione Sardegna di Linee guida per la programmazione e la gestione dei Plus per il triennio 2010-2012 (giugno 2009), possono essere un punto di partenza interessante, quando prevedono il coinvolgimento “del contesto di riferimento (individuale, territoriale) della persona, in modo da creare una comunità territoriale più accogliente, responsabile e sicura, nella convinzione che dall’integrazione di tali situazioni di marginalità dipenda il benessere collettivo…La valorizzazione delle ‘reti comunitarie’ (famiglia, vicinato, volontariato), la capacità di produrre capitale sociale, la capacità di fronteggiare le paure connesse alla sicurezza e alla sfiducia nelle istituzioni, il potenziamento dei modelli di governance del territorio e dei processi produttivi, sono gli elementi sui quali lavorare per sviluppare nei diversi contesti territoriali maggiore coesione sociale”.