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Reddito minimo: le proposte in campo
di Paolo Demuru 6/06/2013
 

 

Il dibattito sulla possibile estensione della garanzia di un reddito minimo è ripresa dopo un lungo periodo di stagnazione e la possibilità che la discussione si apra anche in Parlamento diventa a questo punto realistica perché nella nuova legislatura sono già state presentate due proposte di legge su questo tema.
Come spesso avviene, una misura di tale portata necessita di tempi di maturazione e di sperimentazioni adeguate per poter approdare alla sua forma definitiva. La sua storia inizia in Italia con il Reddito Minimo di Inserimento (RMI), quale misura di contrasto della povertà e dell’esclusione sociale che fornisce trasferimenti monetari integrativi e programmi di reinserimento personalizzati, introdotto nel 1998 in via sperimentale in 39 Comuni e successivamente esteso nel 2000 ad altri 267 Comuni. La sperimentazione ha evidenziato alcune importanti criticità in relazione al contenimento di situazioni di disagio o all’avvio di percorsi di inclusione sociale, ma ha anche messo in evidenza la necessità che il provvedimento debba avere una dimensione nazionale e che la sua sostenibilità è strettamente correlata alla revisione complessiva del sistema di protezione sociale.
Un pilastro importante nella costruzione della misura è stato posto dall’art. 23 della Legge 328/2000 ove il RMI è definito come misura generale di contrasto della povertà alla quale ricondurre anche gli altri interventi di sostegno al reddito, incardinando la misura tra i livelli essenziali delle prestazioni sociali erogabili sotto forma di beni e servizi.
La Legge 289/2003 ha sostituito il RMI con il Reddito di Ultima Istanza (RUI) quale strumento caratterizzato da un più marcato orientamento al contrasto della povertà ma privo degli interventi di recupero della persona in difficoltà e soprattutto più strettamente dipendente dalla disponibilità finanziaria locale. Le cause dell’abbandono del provvedimento sono da ricercare probabilmente proprio nella eccessiva delega al territorio e nell’insufficiente sostegno finanziario nazionale.
Una parentesi successiva è individuabile nella Carta acquisti, meglio conosciuta come “social card”, una variante sostanzialmente simile al RUI ma limitata alle spese alimentari e maggiormente spettacolare. Il provvedimento è stato recentemente proposto in versione aggiornata e sperimentale in 12 grandi città italiane.
Nel corso degli anni si è parlato quindi di Reddito Minimo di Inserimento, di Reddito di Ultima Istanza, di Reddito Minimo Garantito, di Reddito di Comunità, di Reddito di Cittadinanza, di Reddito di Solidarietà Attiva. A fare chiarezza sul contenuto delle diverse proposte in campo, indipendentemente dai titoli loro assegnati, sono intervenuti Tito Boeri e Roberto Perotti precisando che:
  • il Reddito di Cittadinanza è un programma di contrasto alla povertà di tipo           universalistico la cui concessione non è subordinata ad un accertamento delle condizioni economiche e patrimoniali dell’individuo;
  • il Reddito Minimo di Garanzia è un programma universale e selettivo al tempo  stesso nel senso che è basato su regole uguali per tutti e che subordina la          concessione del sussidio ad accertamenti su reddito e patrimonio di chi presenta la  richiesta.
In linea strettamente teorica quindi si profilano due filoni di pensiero, due strutture concettuali che sostengono le varie proposte:
Un primo filone di pensiero è quello che tende ad implementare ed estendere il welfare attuale con riferimenti in parte “previdenziali” ed in parte “assistenziali” anche se in ogni caso finanziato dalla fiscalità generale. È strettamente legato al concetto di lavoro e produzione del reddito ed è finalizzato ad estendere la protezione a categorie di persone o di bisogno ora escluse o coperte in maniera parziale o inadeguata. Si ispira alle politiche attive per il lavoro, investe nella riqualificazione professionale e nelle risorse della persona, tende a contenere crisi temporanee entro limiti accettabili, ad arginare il rischio della caduta nella povertà. Riconosce la necessità di interventi che non si pongano l’obiettivo di incidere sulle cause della mancanza di reddito ma che puntino alla creazione di una rete di sostegno economico e di servizi di inclusione sociale finalizzata ad assicurare un minimo di sussistenza dignitosa a chi è privo di risorse personali e di opportunità. Rimane all’interno del modello di intervento per il contrasto della povertà e per il reinserimento sociale delle persone svantaggiate.
Un secondo filone di pensiero, che potremmo definire “promozionale”, è quello più strettamente legato al concetto di equità e di democrazia redistributiva e fa propri gli obiettivi della estensione dei diritti di cittadinanza in chiave universalistica non selettiva e della riallocazione egualitaria delle risorse socialmente prodotte, nella convinzione che una dotazione economica di base non condizionata sarebbe in grado di promuovere più efficacemente opportunità di sviluppo dell’individuo e processi di inclusione anche oltre la sfera della partecipazione al mercato del lavoro. Ipotizza interventi finalizzati ad estendere i diritti fondamentali ed esigibili di cittadinanza indipendentemente dalle condizioni soggettive dell’individuo e riconosce quale diritto inalienabile di ogni cittadino una quota monetaria necessaria alla sua sopravvivenza, includendo tale quota di reddito tra i diritti esigibili al pari del diritto alla salute e all’istruzione. La esigibilità dei diritti essenziali, tra i quali un reddito minimo, avrebbe la funzione di attenuare le disuguaglianze di base che negano pari opportunità di crescita. Assume come modello lo sviluppo delle capacità individuali e delle pari opportunità di crescita.
Il salto di qualità nel dibattito si registra proprio nel momento in cui si è iniziato a parlare di Reddito di Cittadinanza in termini universalistici e non selettivi, come basic income slegandolo dai programmi di lotta alla povertà o dai programmi di inserimento sociali di persone svantaggiate. Accostare ai temi dell’istruzione e della salute i concetti di universalismo e di diritto esigibile nella società occidentale è cosa fatta (o quasi) mentre accostare i medesimi concetti al tema di una dotazione economica minima incontra tuttora notevoli ostacoli, ideologici più che economici, nonostante i benefici per la collettività dimostrabili in termini di scelte familiari e di vita, educative e abitative, soprattutto per le giovani generazioni.
Il maggiore ostacolo ideologico risiede nel timore che il provvedimento possa costituire un disincentivo al lavoro, il maggiore ostacolo economico risiede nella convinzione che non sia sostenibile dal nostro sistema fiscale. Nessuna delle proposte di legge presentate, infatti, si avvicina ad ipotizzare il Reddito di Cittadinanza universale e non selettivo come modello al quale ispirarsi.
Sul tema interviene Emanuele Ranci Ortigosa, con il rigore metodologico a lui proprio, fornendoci una chiave di lettura e di interpretazione delle opzioni che sottendono le diverse definizioni e individuando sostanzialmente tre macro categorie:
  • il Reddito Universale di Cittadinanza o salario sociale o basic income quale reddito assicurato a tutti i cittadini indipendentemente dalla condizione economica loro e delle loro famiglie o dall’essere occupati o meno.
  • il Reddito Minimo o Reddito Minimo Garantito quale intervento che, coniugando universalismo e selettività, non è destinato a specifiche categorie di beneficiari ma a tutti coloro che, come individui o come famiglie, dispongono di un reddito insufficiente per una vita dignitosa. Questo intervento può essere declinato o in una forma che mira ad utilizzare la misura per regolare e tendenzialmente sostituire le varie erogazioni assistenziali destinate ad integrare il reddito disponibile per contrastare la povertà, sostenere le famiglie con figli o compensare altre condizioni di svantaggio, oppure in una forma meno ambiziosa che integra i redditi insufficienti delle famiglie fino ad una certa soglia e assorbe progressivamente le preesistenti misure settoriali di integrazione al reddito.
  • il Reddito Minimo di Inserimento Sociale quale misura non solo assistenziale ma anche di inserimento e promozione sociale e lavorativa da gestire necessariamente in ambito di sistemi integrati di servizi sul territorio e governati a livelli istituzionali decentrati. Antonio Schizzerotto e Ugo Trivellato, liquidando frettolosamente il Reddito di Cittadinanza ritenuto impraticabile per ragioni economiche e di accettabilità sociale, intervengono a schematizzare con maggiore precisione i tratti qualificanti del Reddito Minimo:
  • È informato all’universalismo selettivo, è cioè erogato a tutte le famiglie che si trovano sotto una determinata soglia di povertà, che varia in funzione della composizione della famiglia. Non è dunque ristretto a particolari categorie di famiglie o persone, né sottostà a un vincolo di finanziamento che tipicamente porta al razionamento.
  • Consta innanzitutto di un trasferimento monetario che integra il reddito familiare fino alla pertinente soglia di povertà, tiene quindi conto della disponibilità (il reddito e il patrimonio) e dei bisogni (la composizione) della famiglia.
  • Affianca al trasferimento monetario azioni di sostegno sociale e, per le persone in età lavorativa e abili al lavoro, azioni di attivazione al lavoro (orientamento, formazione, placement) sostenute da condizionalità, nel senso che, in una logica di obblighi reciproci, il beneficiario non può sottrarvisi né rinunciare a ragionevoli offerte di lavoro, pena la riduzione del trasferimento o l’esclusione dal programma.
  • Ha carattere strutturale, quindi durata illimitata. Certo, sussistendone le condizioni, mira a portare le famiglie all’autosufficienza economica, quindi a uscire dalla “trappola della povertà” e quindi dal programma stesso. Ma eroga il trasferimento monetario, e le azioni di sostegno connesse, fino a che la famiglia permane nella condizione di povertà.
A livello nazionale sono state presentate finora in Parlamento (nella XVII legislatura) quasi contemporaneamente due proposte di legge:
  • Proposta di legge C. 720 presentata da Danilo Leva ed altri il 10 aprile 2013 “Istituzione di un reddito minimo di cittadinanza attiva”
  • Proposta di legge di iniziativa popolare C. 751 presentata il 15 aprile 2013 “Istituzione del reddito minimo garantito”.
La proposta di legge C. 365 presentata da Maria Anna Madia e altri il 20 marzo 2013 “Istituzione di un reddito di solidarietà attiva e misure contro la povertà” è stata ritirata e il contenuto è confluito nella proposta di legge C. 720.
Nella scheda è sintetizzato un confronto, tra le due proposte rimaste in campo, su alcuni degli aspetti essenziali e qualificanti.
Le proposte presentano molte caratteristiche comuni e qualche sottile differenza che potrebbe rivelarsi determinante rispetto all’efficacia del provvedimento in termini di risultati a lungo o medio termine e di praticabilità e sostenibilità della misura.
Entrambe le proposte sono finalizzate al contrasto delle povertà e hanno come riferimento lo schema dell’universalismo selettivo e l’accertamento delle condizioni economiche quale requisito d’accesso; sarebbe pertanto più corretto intitolare le proposte facendo riferimento semplicemente al concetto di Reddito Minimo senza ulteriori specificazioni che potrebbero essere fuorvianti e illusorie.
La proposta C. 720 (Leva), parallelamente al contributo economico, attiva percorsi di integrazione sociale e occupazionale a livello locale e prevede la partecipazione di Regioni e Comuni alla programmazione e alla gestione dei progetti, facendo in qualche modo tesoro della sperimentazione a suo tempo realizzata con il Reddito Minimo di Inserimento nel decennio trascorso.
La proposta C. 751 (di iniziativa popolare) parallelamente al contributo economico sembra maggiormente orientata al recupero della persona sotto l’aspetto lavorativo e individua nel Centro per l’Impiego il luogo più indicato per avviare processi di riscatto della persona e percorsi di uscita dal circuito assistenziale.
Nell’attesa di verificare le conseguenze dell’impatto del provvedimento sul sistema di protezione attualmente in vigore e soprattutto di accertare i costi reali, entrambe le proposte non osano spingersi verso un intervento strutturale, stabile e continuativo nel tempo, rimanendo nell’area più vaga della sperimentazione e della indeterminatezza delle risorse finanziarie e delle fonti di finanziamento, nonostante entrambe le proposte indichino il reddito minimo quale livello essenziale delle prestazioni ai sensi dell’art. 117 della Costituzione. Ed è proprio l’individuazione della fonte di finanziamento e l’incertezza sulla compatibilità economica l’elemento maggiormente critico in entrambe le proposte in campo.
In altre parole, entrambe le proposte non colgono l’opportunità di riformare organicamente il sistema di protezione dallo scivolamento in situazioni di povertà regolando o sostituendo le diverse erogazioni assistenziali destinate ad integrare il reddito, sostenere le famiglie con figli e compensare altre condizioni di svantaggio, limitandosi, meno coraggiosamente, a integrare i redditi insufficienti delle famiglie fino ad una certa soglia e lasciando inalterate, sebbene dichiarate incompatibili, le altre misure settoriali oggi esistenti.
Entrambe le proposte prevedono l’erogazione monetaria a carico dell’INPS e la istituzione di un Fondo nazionale. Nella proposta C. 751 (di iniziativa popolare) il Fondo è istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed è alimentato dalla fiscalità generale; nella proposta C. 720 (Leva) il Fondo è istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali ed è alimentato dalle maggiori entrate derivanti dai giochi pubblici on line, lotterie istantanee e apparecchi e congegni di gioco.
Se questa sarà veramente la fonte di finanziamento del Reddito Minimo mi verrebbe da chiedere se insieme alla proposta di legge sia stato presentato anche un Piano nazionale per la promozione del gioco d’azzardo.
 
Note
Tito Boeri e Roberto Perotti “Reddito di cittadinanza e reddito minimo garantito” in www.lavoce.info
05.03 2013
 
Emanuele Ranci Ortigosa “Quale reddito minimo?” in Prospettive Sociali e Sanitarie n. 4/2013
 

Antonio Schizzerotto e Ugo Trivellato “Di cosa parliamo quando parliamo di reddito minimo” in wwww.lavoce.info 29.04.2013