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Gli squilibri nella destinazione delle risorse sociali e i ritardi normativi
di Remo Siza 6/06/2013
 

 

In Sardegna, i comuni nel 2010 hanno speso mediamente 220,4 euro per abitante, una spesa che si colloca ben al di sopra della media nazionale (118 euro) e superiore a quella rilevabile in regioni che hanno una lunga tradizione nei servizi sociali come il Veneto (113,5) e la Toscana (137,3). Una spesa che è quattro volte più alta di quella media del Sud d’Italia: regioni come la Calabria hanno una spesa per abitante di 25,8 euro, la Campania di 52,0 euro, la Puglia pari a 63,3 euro.
Questa crescita della spesa in Sardegna e questi gravi squilibri fra le regioni sono evidenziati con estrema chiarezza dall’indagine annuale dell’ISTAT sugli interventi e i servizi sociali dei comuni, presentata nei giorni scorsi.
L’indagine evidenzia ancora una volta le opportunità di sviluppo e le criticità che presentano le politiche sociali in Sardegna: impegnano rilevanti risorse, ma hanno ritardi nell’applicazione delle norme che incidono pesantemente sulla loro solidità gestionale e organizzativa e irrisolti squilibri nella destinazione delle risorse. I risultati dell’indagine evidenziano almeno quattro aspetti critici nelle politiche sociali in Sardegna:
 
1. Il primo aspetto critico riguarda il peso troppo rilevante dei trasferimenti in denaro alle famiglie: il 41,4% della spesa dei comuni è impegnato in contributi e sussidi. Per i trasferimenti in denaro la media delle regioni italiane spende il 26,5%. Basta scorrere il questionario utilizzato dall’ISTAT per capire cosa comprende questa voce di spesa: contributi economici per l’alloggio, contributi economici a integrazione del reddito, contributi e integrazioni a rette per asili nido, contributi e integrazioni a rette per strutture residenziali, contributi economici per i servizi scolastici, etc. I comuni della Sardegna spendono, invece, appena il 13,4% (contro una media nazionale del 34,4%) per la gestione di strutture residenziali, centri diurni, nidi, centri di aggregazione sociale, centri per la famiglia… Se scorriamo i dati relativi agli anni precedenti possiamo agevolmente osservare che questa ripartizione della spesa è oramai una tendenza consolidata, con qualche variazione minima di anno in anno. C’è una tendenza nel sociale a monetizzare ogni forma di disagio che è molto preoccupante. Non voglio banalizzare, ma sarebbe come se al paziente che si reca ad un presidio sanitario per un intervento, per esempio a seguito di una frattura, si offrissero delle somme in denaro affinchè con queste somme risolva autonomamente il suo problema di salute!
 
2. Il secondo aspetto critico riguarda la destinazione delle risorse. I comuni della Sardegna hanno speso nel 2010 quasi il 40% delle loro risorse per le persone con disabilità, una percentuale quasi doppia di quella media nazionale, per la famiglia e i minori i comuni hanno speso appena il 24,6% (contro una media nazionale del 39,6), una delle percentuali più basse fra tutte le regioni italiane, per gli anziani il 17,6% (contro una media del 20,9%), per immigrati e nomadi appena lo 0,6%.
La recente legge finanziaria regionale e la legge di Bilancio non hanno sicuramente colmato questi squilibri, anzi hanno consolidato questi squilibri anche per il prossimo anno finanziario.
L’indagine evidenzia dal punto di vista del tipo di bisogno su cui si concentrano le risorse, altre significative differenze tra le regioni.
I comuni del Centro e del Sud concentrano maggiormente le risorse sugli interventi a favore della famiglia e per i minori (43,2 e 44,4% rispettivamente, contro il 39,6 della media nazionale) e destinano quote di spesa relativamente più ampie alle politiche di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale (9,9% al Centro, 9,1% nelle Isole e 8,1% al Sud, contro il 7,3% del Nord-Ovest e il 6,5% del Nord-Est). Nelle regioni del Nord c’è una maggiore concentrazione di risorse verso gli anziani (oltre il 22%) e, soprattutto nel Nord-Est, verso i disabili (23,8%).
 
3. Il terzo aspetto riguarda l’integrazione sociosanitaria. L’indagine dell’ISTAT calcola la spesa per gli interventi e per i servizi sociali offerti dai comuni sottraendo le quote pagate dal Servizio Sanitario Nazionale per la componente sanitaria dell’assistenza fornita dai comuni.
In Sardegna è praticamente priva di rilevanza economica la quota a carico del Servizio Sanitario Nazionale: in Italia tale quota rappresenta il 13,1% della spesa totale dei comuni, in Sardegna ha un’incidenza pari allo 0,1% nettamente inferiore alla quota pagata dai servizi sanitari regionali di regioni come il Piemonte (9,8%), l’Emilia-Romagna (11,3%), la Toscana (16,5%), fino ad arrivare al 53,8% della spesa in Veneto, dove l’assetto territoriale dell’offerta assistenziale prevede un forte coinvolgimento della ASL nella gestione dei servizi sociali.
La Sardegna non ha mai applicato organicamente le norme sull’integrazione sociosanitaria che indicano modalità di coordinamento tra le prestazioni sociali e quelle sanitarie, specificando quali siano a completo carico del fondo sanitario, quali a compartecipazione sanità/sociale, quali di esclusiva competenza sociale:
  • l’art. 3 septies del Decreto Legislativo 229/99;
  • il Decreto del Presidente del Consiglio (DPCM) del 14 febbraio 2001 (Atto di indirizzo e coordinamento in materia di prestazioni sociosanitarie) che stabilisce la tipologia delle prestazioni e i criteri di finanziamento cui le regioni devono tener conto nel disciplinare gli interventi sanitari;
  • il DPCM del 29 novembre 2001 che ha definito i Livelli di Assistenza Sanitaria (LEA) che devono essere assicurati dal Servizio Sanitario Nazionale, compresi (allegato 1c) quelli dell'area sociosanitaria.
 
Queste norme introducono criteri, anche attraverso delle tabelle esemplificative, per l’individuazione delle competenze e degli oneri tenendo conto della natura del bisogno, della complessità e intensità dell’intervento assistenziale e della sua durata. L’intensità assistenziale viene definita in base alle fasi temporali che caratterizzano il progetto personalizzato (intensiva, estensiva, lungo assistenza): nella fase intensiva l'onere economico a carico a carico delle ASL è molto rilevante, mentre diminuisce notevolmente nella fase di lunga assistenza; al contrario l’onere a carico dell’utente e/o del comune aumenta progressivamente nella fase post-acuta e nella fase di lunga assistenza.
La Sardegna ha più di dieci anni di ritardo nell’applicazione organica di queste norme, gli atti regionali e i riferimenti a queste disposizioni sono ancora limitati e insufficienti.
La legge finanziaria recentemente approvata dal Consiglio regionale non affronta questa criticità: il comma 4 dell’art. 3 si limita ad autorizzare (con una disposizione probabilmente illegittima), il prelevamento dal Fondo sanitario regionale di un importo di 10 milioni di euro per integrare la dotazione del Fondo per la non autosufficienza: le spese a carico dei comuni e le spese a carico delle ASL per ogni tipologia di intervento sono definite con precisione nelle tabelle previste dai LEA, e sulla base di queste disposizioni vanno contabilizzate. Non ci sono, in proposito, concessioni o autorizzazioni, ma norme precise che le istituzioni devono ovviamente rispettare.
 
4. I ritardi della Sardegna si misurano anche a livello delle forme associative: ancora non è stata data organica attuazione al Decreto Legge 78/2010 (convertito in Legge 122/2010) che prevede, tra l’altro, che per i comuni fino a 5000 abitanti le funzioni fondamentali siano obbligatoriamente gestite in forma associata.
La citata indagine ISTAT sugli interventi e i servizi sociali dei comuni evidenzia che a livello nazionale, nel 2010 ultimo dato disponibile, la spesa sociale è stata gestita per il 24,5% da enti associativi (Consorzi, Unione dei Comuni, ambiti sociali, Aziende Sanitarie Locali per delega da parte dei comuni…).
In Sardegna la situazione è molto differente: solo il 5,8% (l’anno precedente il 5,1%) della spesa per interventi sociali è gestita in forma associata. Il restante 94,2% (l’anno precedente il 94,9%) è gestita dai comuni singoli.
Peggio di noi fa solo la Sicilia con il 98,9% delle risorse gestite dai comuni singoli.
La media nazionale è del 75,5%. In alcune regioni la quota di spesa che i comuni gestiscono singolarmente è molto bassa: in Friuli Venezia Giulia solo il 48,8% della spesa è gestita da ogni singolo comune, in Toscana il 63,4%, in Piemonte il 59,6%.
La Sardegna affida la gestione associata quasi esclusivamente ai comuni degli ambiti PLUS previsti dalla LR 23/2005, mentre sono assenti delle forme associative più consolidate. Questa forma associative è valorizzata anche da altre regioni ma le risorse che attribuiscono agli ambiti e ai distretti sociali è molto più ampia: il 38,9% della spesa in Friuli Venezia Giulia, il 21,5 in Puglia (il 16,4% lo scorso anno), il 26,3% in Molise.
I Consorzi gestiscono il 36,2% della spesa sociale in Piemonte, il 77,4% della spesa nella Provincia Autonoma di Trento, il 17,4% in Liguria.
Alle ASL è affidata la gestione del 32% della spesa sociale in Veneto, del 15,3% in Toscana.
Le Unioni di Comuni non sono particolarmente attive nella gestione dei servizi sociali: le quote più alte di spesa di loro competenza sono del 6,8% e si trovano in Emilia-Romagna contro uno 0,1% della Sardegna.

Se confrontiamo negli anni i dati relativi alla gestione associata nelle varie regioni, possiamo rilevare che da un anno all’altro cambiano le forme associative e i soggetti giuridici di gestione privilegiati, ma la crescita delle risorse affidate alla gestione associata cresce di anno in anno.