Share |
 
 
La sperimentazione dei servizi domiciliari gestiti in accreditamento: il caso del Comune di Sassari
di Wanda S. Pinna Nossai 3/04/2012
 

Premessa

L’accreditamento rappresenta una nuova modalità di affidamento dei servizi, almeno nel panorama regionale, che mira da un lato a regolare l’ingresso nel mercato dei soggetti che intendono erogare servizi per conto del pubblico attraverso la determinazione delle tariffe e l’emissione di buoni di servizio, e dall’altro ad implementare un processo di promozione e miglioramento della qualità dei servizi attraverso “l’obbligo”, da parte dei soggetti erogatori, di garantire livelli strutturali e organizzativi previsti dall’accreditamento diventando, in questo modo, uno degli strumenti principali con cui si persegue il miglioramento della qualità.

Pertanto si configura per l’accreditamento la funzione che tecnicamente viene definita come verifica delle capacità dei fornitori di far fronte alle richieste definite dal Comune/Committente attraverso l’indicazione di requisiti organizzativi e specifici, e il conseguente inserimento in un albo appositamente istituito dei fornitori accreditati.
A partire quindi dalla piena assunzione da parte dell’ente locale del suo ruolo di regia, in un’ottica di garanzia per i cittadini, il Comune di Sassari ha voluto sperimentare, con l’ingresso di nuovi protagonisti, un nuovo sistema di gestione dei servizi domiciliari.
Il Comune di Sassari, attraverso il Settore Politiche Sociali e Pari Opportunità, ha dato avvio nel 2011 al sistema dell’accreditamento, in via transitoria e sperimentale, dei servizi domiciliari, in attesa di una regolamentazione regionale che, in virtù delle previsioni generali e specifiche contenute nella LR n. 23 del 2005, definisca gli elementi attuativi del modello regionale.
L’idea è quella di implementare un innovativo sistema di servizi domiciliari rivolto ai soggetti fragili – e forse anche l’unico in Sardegna – attraverso l’istituto dell’accreditamento concepito come lo sviluppo di azioni interconnesse e complementari capaci di dare risposte appropriate rispetto ai bisogni espressi.
L’articolo presenta il modello e gli strumenti adottati per l’implementazione del progetto di accreditamento dei servizi domiciliari.
 
L’assistenza domiciliare in numeri nel Comune di Sassari
Il Comune di Sassari ha una popolazione residente pari a 128.807 di cui 24.288 sono anziani ultrasessantacinquenni, pari cioè al 18,9% del totale, con un trend in crescita del 2,9% rispetto al 2009 (fonte dati sulla popolazione: Rapporto sulla popolazione residente 2011 del Comune di Sassari).
Il settore Politiche Sociali e Pari Opportunità nel corso degli ultimi tre anni, per quanto riguarda l’assistenza domiciliare erogata in forma diretta relativa all'area “Anziani”, ha rilevato una progressiva riduzione nel numero degli utenti in carico, mentre il numero delle ore di assistenza pro capite erogate ha registrato un incremento nel triennio 2008-2010 (+32% nel 2009; + 5% nel 2010).
I dati relativi all'area “Handicap” ci confermano lo stesso trend; ossia mostrano come ci sia una relazione proporzionalmente inversa tra il numero degli utenti in carico e le ore di assistenza effettivamente erogata (+ 3% nel 2009; +0,35% nel 2010).
 
 
Anziani
N° utenti
N° ore assistenza erogata
N° ore assistenza
per utente
2008
325
92.444,5
284,44
2009
230
86.434
375,8
2010
219
87.236,50
398,34
Fonte: Banca dati del Settore Politiche Sociali e Pari Opportunità
 
 
Disabilità
N° utenti
N° ore assistenza
erogata
N° ore assistenza
per utente
2008*
105
50.910
484,8
2009
103
51.685
501,8
2010
84
42.300
503,5
Fonte: Banca dati del Settore Politiche Sociali e Pari Opportunità
* Il dato relativo al 2008 è stato stimato, poichè nella banca dati del settore i dati sono stati rilevati a partire da luglio 2008.
 
Questi dati segnalano come sia aumentata l'intensità assistenziale, a fronte di bisogni sempre più complessi, in termini di ore erogate rispetto al numero di utenti in carico.
 
Il percorso sperimentale dell’accreditamento
 
Azioni complementari
Per l’implementazione del progetto è stato attivato un articolato pacchetto di azioni complementari e funzionali a supporto del sistema:
1. Gruppo di lavoro. Per la realizzazione del progetto è stato istituito un gruppo multidisciplinare di lavoro composto da figure amministrative e tecniche che ha elaborato e implementato il sistema sperimentale di accreditamento dei servizi domiciliari.
2. Sistema informativo. Per la gestione efficiente del progetto è stato sviluppato un sistema informativo che ha consentito di informatizzare tutte le procedure relative alla raccolta delle richieste, elaborazione del PAI/PEI, emissione del buono di servizio e verifica del piano personalizzato. Il sistema consente la gestione delle agende delle assistenti sociali, le liste d’attesa e la prevenzione degli errori.
3. Formazione e aggiornamento degli operatori. È stato realizzato un percorso formativo di accompagnamento rivolto a tutti gli operatori (amministrativi, assistenti sociali e psicologi) coinvolti in questa innovativa modalità di affidamento dei servizi domiciliari. Sono state approfondite in particolare tematiche riguardanti la qualità, intesa come ciclo continuo di miglioramento, e argomenti concernenti l’accreditamento nel sociale nel panorama nazionale.
4. Progetto di comunicazione. È stata effettuata una campagna di sensibilizzazione rivolta a tutti gli attori, diretti e indiretti, del territorio con la finalità di far conoscere il modello gestionale dei Servizi Domiciliari in accreditamento. È stata realizzata, in partnership con tutti i fornitori accreditati, una brochure informativa elaborata con un linguaggio semplice e diretto il cui focus è incentrato sui benefici, in termini di qualità e appropriatezza, che il passaggio al nuovo sistema di erogazione comporta.
 
 
Fasi di realizzazione
Per le sue caratteristiche l’accreditamento costituisce un percorso dinamico e temporalmente delimitato, che deve prevedere valutazioni periodiche sia in ordine ai fabbisogni di prestazioni che di verifica del mantenimento dei requisiti e delle condizioni di accreditamento.
L’implementazione del sistema di accreditamento, pertanto, è stata realizzata attraverso un processo graduale che ha previsto le seguenti fasi:
1. pre-qualificazione: sono stati richiesti requisiti minimi, considerati indispensabili, di capacità professionale, tecnica ed economica. La fase della pre-qualificazione ha consentito di effettuare una prima selezione di soggetti idonei legittimati a partecipare alla fase successiva di accreditamento provvisorio.
2. accreditamento provvisorio: è stata avviata attraverso la pubblicazione di un apposito avviso al quale hanno partecipatoi fornitori iscritti nell'elenco dei soggetti pre-qualificati. In questa fase sono stati richiesti ulteriori requisiti di capacità organizzativa/gestionale, strutturali e di qualità per la definizione dei quali l'Amministrazione Comunale ha avviato una specifica concertazione con le parti interessate per condividere in maniera partecipata i requisiti suddetti.
La verifica del possesso dei requisiti è stata effettuata da un’apposita commissione tecnica che ha redatto il relativo verbale e stilato l’elenco degli idonei che sono stati iscritti in un apposito albo dei soggetti accreditati in via provvisoria.
3. accreditamento definitivo: verrà preceduta da una verifica della fase precedente e, previo apposito bando, verranno ridefiniti e/o confermati i requisiti richiesti in sede di accreditamento provvisorio, coerentemente con la normativa vigente.
Nella consapevolezza della complessità dell’implementazione del sistema di accreditamento e della opportunità di verificarne attentamente la realizzazione, è stato strutturato un apposito monitoraggio (in itinere ed ex post) finalizzato a garantire all’Ente e alle parti interessate un percorso di verifica condiviso sull’impatto di questa innovativa modalità di gestione. Il monitoraggio ha consentito e consentirà di apportare tutte le eventuali modifiche e/o integrazioni necessarie a garantire l’adeguatezza, la sostenibilità e l’omogeneità del sistema nell’erogazione delle prestazioni assistenziali domiciliari.
Il progetto così strutturato ha permesso di valutare, dal lato dei fornitori accreditati, la possibilità di testare, in un periodo limitato, la capacità di dare una concreta prova del rispetto dei requisiti previsti e della capacità gestionale in vista dell’accreditamento definitivo e dal lato dell’Amministrazione Comunale, la verifica e la valutazione del modello che dovrà rispondere in maniera appropriata al bisogno dell’utente innalzando il livello di qualità e garanzia.
 
Accesso al servizio
Il primo passo è la segnalazione o richiesta di accesso all’assistenza domiciliare. La richiesta può essere attivata dal singolo cittadino interessato, da un familiare/caregiver o da un tutore giuridico. La domanda, che prevede una apposita modulistica, va inoltrata presso la sede territoriale di riferimento del settore Politiche Sociali e Pari Opportunità.
Le richieste raccolte dagli Operatori di Segretariato Sociale vengono trasmesse all'Assistente Sociale per la presa in carico.
L'Assistente Sociale, rilevato il bisogno e individuato il livello assistenziale, predispone il piano individualizzato (PAI/PEI) che viene concordato e sottoscritto dal beneficiario dell'intervento o dal familiare di riferimento ed eventualmente dal caregiver che si impegna a partecipare personalmente alla realizzazione del Progetto.
Sottoscritto il PAI/PEI da parte del beneficiario dell'intervento o dal familiare di riferimento, il Settore emette il Buono di servizio e consegna contestualmente il modulo di scelta del Fornitore che dovrà essere compilato e restituito all’assistente sociale referente del caso il quale provvederà, in base alla scelta espressa, ad attivare il fornitore che dovrà provvedere, entro i tempi definiti, all’erogazione del servizio.
Nel caso di domande in esubero rispetto alle risorse finanziarie dell'Amministrazione, si procederà comunque alla rilevazione del bisogno e alla elaborazione del PAI/PEI e ad inserire la richiesta in apposita lista d'attesa.
Nelle situazioni nelle quali sia necessario attivare e/o integrare tempestivamente un intervento, l'Assistente Sociale valuta la situazione ed individua le prestazioni che nell'immediato rispondano al bisogno della persona.
In tali casi verrà contattato il Fornitore, che dovrà attivare il servizio entro 24 ore; verrà emesso uno specifico Buono di servizio che coprirà il bisogno rilevato. Le fasi istruttorie del processo verranno espletate in tempi successivi.
 
Figura 1. Percorso di attivazione assistenza domiciliare
 
Target di utenza e livelli assistenziali
L’affidamento dei servizi mediante procedura di accreditamento è stato sperimentato per i seguenti servizi e per le relative tipologie di utenza:
- assistenza domiciliare per anziani non autosufficienti ultrasessantacinquenni finalizzati a favorire la permanenza nel proprio ambiente famigliare e a ridurre l’istituzionalizzazione;
- assistenza educativa per bambini giovani e adulti con disabilità grave (percorsi educativi, assistenza alla persona, al sostegno alle cure famigliari, alla piena integrazione sociale, ecc.).
Al fine di garantire un uniforme criterio di erogazione della prestazione all’utente sono stati individuati tre livelli di intensità assistenziale (basso, medio, alto) per le diverse tipologie di utenti, parametrizzati sulla base dei seguenti elementi:
1. analisi del contesto sociale (rete sociale);
2. analisi personale e famigliare (presenza o meno di una rete famigliare, presenza di patologie invalidanti gravi, età, mobilità, ecc.);
3. numero di ore e di interventi programmati sulla base dell’intensità assistenziale rilevata in relazione al bisogno.
Pertanto, l’insieme delle prestazioni individuate determinerà un “pacchetto assistenziale” che sarà predisposto sulla base del progetto assistenziale (PAI e/o PEI), per ciascuna tipologia di utenti, su diversi livelli di intensità assistenziale. All’interno del progetto assistenziale è possibile prevedere, per particolari ed eccezionali singole situazioni sulla base di una attenta valutazione del Servizio Sociale, prestazioni ed ore aggiuntive per integrare temporaneamente il livello assistenziale definito nel momento di rilevazione del bisogno.
 
Progetto assistenziale
Il PAI/PEI è definito, a seguito della valutazione del bisogno, dall’Assistente Sociale responsabile del caso e condiviso con l’utente fruitore o con un suo familiare di riferimento ed eventualmente con il caregiver che si impegna a partecipare personalmente alla realizzazione del Progetto.
Il PAI/PEI rileva lo stato di gravità personale attraverso quattro aree di osservazione alle quali sono attribuiti i relativi punteggi fino ad un massimo di 32:
· Area A (Igiene personale, alimentazione, mobilità), punti massimi attribuiti 16
· Area B (Attività di vita quotidiana) punti massimi attribuiti 10
· Area C (Area mobilità esterna) punti massimi attribuiti 2
· Area D (Assistenza tutelare) punti massimi attribuiti 4.
La mancata sottoscrizione del PAI/PEI da parte del cittadino utente o del familiare di riferimento comporta la non attivazione del progetto assistenziale (PAI/PEI).
Il PAI/PEI viene verificato di norma ogni semestre, salvo diverse esigenze che possano insorgere.
 
Buono di servizio
Il buono di servizio è il mezzo attraverso cui sostenere a livello domiciliare, nel rispetto della libera scelta del soggetto erogatore dell’assistenza da parte dell’interessato, il soddisfacimento di bisogni di ordine sociale dei soggetti fragili, al fine di favorirne la loro permanenza nell’ambiente di vita e di relazione ed evitare o ritardare l’istituzionalizzazione.
L’assegnazione del buono di servizio è strettamente collegata alla definizione del profilo assistenziale legato al progetto individualizzato stabilito tra beneficiario/caregiver ed il servizio sociale.
Nel rispetto della libera scelta da parte del beneficiario il servizio sociale informa l’interessato sui fornitori accreditati presso cui è possibile acquistare, tramite buono di servizio, le prestazioni.
La durata del buono di servizio è determinata in relazione al periodo (espresso in mesi) previsto dai progetti personalizzati. L’entità del buono di servizio è stabilita in relazione ai bisogni assistenziali previsti nel progetto.
L’accesso al buono sociale è disciplinato da un apposito regolamento operativo prediposto dal gruppo di lavoro.
 
Conclusioni
Il Comune di Sassari, con l'adozione del sistema di accreditamento per i servizi domiciliari, ha perseguito le seguenti finalità:
· centralità alla figura e al ruolo attivo del cittadino-utente alla luce dei suoi specifici bisogni, nell'ambito del suo progetto assistenziale e della sua capacità di scelta del fornitore;
· garanzia di un elevato livello qualitativo del servizio offerto;
· garanzia e sviluppo nella qualità del fornitore e nell'efficienza degli interventi attraverso una qualificata concorrenza tra i possibili erogatori a parità di condizioni;
· omogeneità nelle modalità di gestione dei servizi di assistenza domiciliare nel territorio comunale comprese le modalità di controllo e valutazione dei servizi offerti.
Il nuovo modello dell’assistenza domiciliare gestito in accreditamento ha determinato un fondamentale punto di partenza per la corresponsabilizzazione degli interventi, per un uso efficiente ed efficace delle risorse in cui i diversi attori del sistema (Ente locale, fornitori accreditati e beneficiari dell’intervento) sono spinti verso l’assunzione di scelte più consapevoli ed azioni condivise finalizzate ad interventi appropriati nell’erogazione dell’assistenza.
La nuova modalità di presa in carico dell’utente, la definizione di un piano personalizzato di assistenza, e ancora la realizzazione di percorsi di formazione, che hanno consentito il superamento di precedenti metodi di lavoro, rappresentano alcuni items di investimento sui quali il Comune di Sassari ha voluto puntare per innovare il sistema.
Il passo futuro sarà quello di estendere anche ai Comuni d’Ambito PLUS l’esperienza attiva ormai da più di un anno nel Comune di Sassari, nella speranza che il sistema avviato possa contribuire a sviluppare l’assistenza domiciliare in accreditamento, diffondendo la cultura della centralità dell’utente, dei suoi bisogni e della qualità dei servizi erogati attraverso un dibattito che sia incentrato sulla consapevolezza del fare per offrire spunti di concretezza da trasferire nelle iniziative di programmazione e pianificazione degli interventi domiciliari a livello regionale.
 
Si ringrazia il Dirigente del Settore Politiche Sociali e Pari Opportunità del Comune di Sassari, per aver consentito la realizzazione del presente contributo.
Aree tematiche: Rete dei servizi