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Tra semplificazioni e politiche simboliche: il progressivo indebolimento delle politiche sociali in Sardegna
di Remo Siza 2/02/2012
 
Se scorriamo le delibere assunte negli ultimi anni nel settore sociale, sembrerebbe che nulla sia cambiato, non si trova una delibera che cancella un programma avviato nella scorsa legislatura, che revoca una delibera precedente: i titoli sono spesso identici, il programma sembra avere la stessa articolazione e le stesse finalità di quelli avviati negli anni precedenti.
In realtà, i mutamenti sono profondi e sono osservabili ad un differente livello, solo in parte riguardano le risorse e alcuni aspetti formali, e molto di più, invece, i contenuti professionali, le competenze, le condizioni e i requisiti tecnici che decenni di operatività hanno dimostrato essenziali per indurre un mutamento nel senso voluto e per non disperdere risorse pubbliche.
Ciò che si osserva è un progressivo indebolimento delle politiche sociali e della loro capacità di risposta. Le politiche sociali rischiano di diventare un ambito senza identità e senza consistenza, evanescente, un insieme di politiche “simboliche” che non danno vantaggi visibili, un ambito in cui il cittadino ottiene risposte parziali, mai risolutive di un problema, rimandi ad altri soggetti, rinvii a tempi successivi.
È un processo che è contrastato da tanti Comuni e tanti operatori, associazioni e cooperative , ma questa è la direzione prevalente che sta assumendo il settore.
L’effetto più diretto lo osserviamo nella applicazione della 162: viene riconosciuto un beneficio al richiedente, il contributo è quasi sempre inferiore a quello ricevuto nell’anno precedente, con successive comunicazioni si precisa che lo stesso contributo, probabilmente non potrà essere assicurato per l’intero anno. Provvedimenti, silenzi, ritardi che suggeriscono alle famiglie di non contare su questi programmi sociali, di cercare altre soluzioni e riferirsi ad altri sistemi e ad altri soggetti, pubblici o privati, che possono assicurare una risposta con continuità.
I tratti che contraddistinguono le politiche sociali regionali sono la precarietà e l’incertezza, la parzialità delle risposte che offrono.
Come è possibile che non riusciamo a dare solidità alle politiche sociali malgrado la spesa sociale in Sardegna sia fra le più alte in Italia? Nel 2008 (ultimo dato disponibile), la Sardegna aveva una spesa sociale pari a 168,4 euro per abitante contro una media nazionale di 111 euro, pari alla spesa dell’Emilia Romagna (168), e molto superiore alla spesa di regioni come il Veneto (110), la Lombardia (120,2), la Toscana (130,4). I tagli alle assegnazioni statali, d’altra parte, sono diventati di un qualche rilievo solo dal 2011.
C’è sicuramente un problema di dispersione della spesa in mille rivoli: si propongono molteplici programmi e linee di azione, i benefici reali che comportano generalmente non sono noti, non si valuta, anche solo con strumenti semplici e non particolarmente complessi, ciò che è accaduto con le precedenti azioni, si avviano programmi in ambiti che hanno sicuramente un impatto nell’opinione pubblica ma che non danno una risposta concreta agli interessati e riescono a coinvolgerne solo una piccola parte. Molti provvedimenti non hanno alcun effetto sulle condizioni di vita delle famiglie, alcuni creano dipendenza dagli interventi pubblici; in generale, andrebbero progettati utilizzando competenze professionali adeguate.
Ma forse il problema è ancora più ampio e riguarda una pluralità di fattori, di dinamiche e di condizioni che concorrono ad indebolire la capacità di risposta delle politiche sociali:
  1. gestione passiva degli interventi, le politiche sociali diventano assistenza. Si spendono 30 milioni in sussidi economici, senza responsabilizzare le famiglie. Nella delibera del 2011 che finanzia azioni di contrasto della povertà per buona partedei beneficiari è ritenuto sufficiente un sussidio economico, un po' di risorse erogate per qualche mese, senza costruire una qualsiasi prospettiva di recupero alla vita sociale, senza incidere minimamente sui problemi che hanno contribuito a determinare una condizione di deprivazione. Le procedure che si intendono promuovere sono quelle dell’ECA, gli enti comunali di assistenza, istituiti nel 1937 e soppressi nel 1979, per sostenere con sussidi in denaro o in natura le famiglie in condizioni di particolare necessità e iscritte nell'elenco dei poveri. In realtà chi opera nel settore sa che il superamento di interventi fondati esclusivamente su una erogazione monetaria è diventata una prassi largamente condivisa già dagli anni Novanta. La citata delibera del 2001 cancella, invece, ogni riferimento al programma di aiuto. Il programma regionale di contrasto delle povertà, quando è stato avviato, nel 2007, prevedeva che ogni erogazione monetaria fosse accompagnata da un progetto di recupero alla vita sociale, da una presa in carico della famiglia, delle problematiche che emergono nel suo ambito, di eventuali dipendenze, in una valutazione complessiva delle condizioni di vita dei minori. L’attuazione, in molti casi, poteva non essere soddisfacente però queste erano le regole. Come è noto, la maggioranza delle persone che entrano in povertà stanno in questa condizione solo per un breve periodo, mediamente il 50% lascia la povertà dopo un anno e il 70% entro tre anni. Il programma regionale ha la funzione di accelerare questo turnover e su questa capacità va valutata la sua efficacia;
  2. assenza di relazione tra i programmi avviati e gli obiettivi che s’intendono raggiungere. Per esempio per la prevenzione di fenomeni di disagio giovanile e il contrasto dei comportamenti a rischio,si stanziano 5 milioni di euro (in tre anni) a favore dei Comuni per attivare esclusivamente progetti di attività sportiva tramite le società sportive. La motivazione è la seguente: “l’inserimento in gruppi di attività sportiva regolare e controllata, è divenuto un valido mezzo per integrare le tradizionali forme di prevenzione e la lotta alle attuali espressioni del disagio giovanile quali, ad esempio le sempre più diffuse forme di dipendenza. Lo sport parla infatti il linguaggio dei giovani e può quindi provocare interessi ed appartenenze, riproporre obiettivi perduti …”. L’inserimento in gruppi di attività sportiva può funzionare in alcuni casi, ma sicuramente non è una regola generale; sicuramente sarebbe stato meglio non destinare tutte le risorse alle attività sportive finanziando anche altri programmi rivolti a giovani che hanno anche altre aspettative e altri progetti;
  3. semplificazione progettuale delle azioni. La delibera sugli oratori, in applicazione della legge regionale n.4/2010, ben esemplifica questa criticità. La legge prevede che la Regione sostenga le attività socio-educative svolte dagli oratori con finanziamenti finalizzati al sostegno alla qualificazione degli operatori, alla realizzazione di percorsi di recupero a favore di soggetti a rischio di emarginazione sociale e di devianza. Con delibera dell’ottobre scorso si è scelto di finanziare esclusivamente (con quasi 4 milioni di euro per il triennio 2011-2013), fra le tante finalità e azioni previste dalla legge, la ristrutturazione degli ambienti fisici di 101 oratori, con cifre che variano da poco più di 17 mila a 3 mila euro, come se questo azione fosse sufficiente per accrescerne la capacità aggregativa e migliorare le attività che si svolgono al loro interno. La legge prevedeva un piano complessivo non solo azioni sui muri e sulle finestre;
  4. non sufficiente consapevolezza della complessità attuativa che presentano alcuni programmi. Per esempio, i programmi sulla conciliazione della vita familiare con la vita professionale sono programmi che presentano una complessità elevata, sia in termini di risorse ma anche di impegno, di competenze professionali. Le Regioni che hanno avviato questi programmi hanno previsto una pluralità di azioni, prevedendo la stipula di accordi aziendali, servizi d'informazione e di orientamento, per lavoratrici, lavoratori e imprese, programmi di forme di flessibilità degli orari e dell'organizzazione dei lavoro tali da consentire a lavoratrici/lavoratori di conciliare impegni familiari, tempi di vita e di lavoro; progetti per il finanziamento di programmi di formazione, aggiornamento, qualificazione e riqualificazione professionale (anche a distanza) per il reinserimento in azienda di lavoratrici e lavoratori dopo periodi di congedo (di maternità/paternità, parentale e di cura). La Regione Sardegna semplifica il tutto: il programma regionale stanzia ben 4 milioni di euro, provenienti dal Fondo sociale europeo 2007-2013 per l'erogazione di voucher per l'accesso ai servizi di cura ed assistenza alla persona;
  5. separazione del sociale rispetto al sanitario. Questi processi sono evidenti negli inserimenti nelle strutture residenziali. In questi anni si stanno costruendo due reti residenziali separate:
- le strutture residenziali sociali (le comunità alloggio, le comunità integrate) per le quali la Regione non ha ancora individuato gli standard di personale e per l’organizzazione degli spazi fisici. Una proposta di delibera è stata respinta dalla competente Commissione del Consiglio regionale nel novembre 2010 e da allora nulla è stato riproposto;
- le strutture sanitarie (RSA, comunità per persone con disturbi mentali, con disabilità) la cui spesa in pochi anni è cresciuta del 50% arrivando quasi a 65 milioni.
Certo abbiamo bisogno di strutture residenziali a carattere prevalentemente sanitario. Il rischio è che a causa del decadimento delle strutture residenziali sociali si indirizzi verso le strutture residenziali sanitarie non solo la domanda di persone con gravi patologie, ma anche di chi ha la disponibilità di reddito e voglia assicurare al proprio congiunto, che non ha una condizione patologica severa, un inserimento in una struttura con standard alberghieri, sanitari e sociali molto elevati, spesso inappropriati rispetto all’entità della patologia stessa. A questo punto la rete residenziale sociale sarebbe destinata alle persone che non hanno queste disponibilità economica;
  1. prevalenza di una logica distributiva, piuttosto che programmatoria, che si limita a destinare risorse ad alcuni ambiti di azione senza indicare priorità, obiettivi, linee di azione. La delibera regionale n. 30/65 del 12.7.2011), che stanzia 23 milioni per la costruzione, ristrutturazione e adeguamento di strutture sociali, esemplifica bene questo approccio. Non si comprende come la Regione possa finanziare la costruzione, la ristrutturazione e l’adeguamento delle strutture se ancora non ha deciso quali requisiti fisici e di personale queste stesse strutture devono assumere. Solo i servizi per la prima infanzia hanno in Sardegna dei riferimenti certi in termini di requisiti. Cosa intendiamo costruire ex novo o ristrutturare? In questo modo può migliorare la qualità delle strutture sociali? Un secondo esempio. La delibera del 18 agosto scorso stanzia 1 milione e 250 mila euro per i servizi di accoglienza e integrazione per le persone “senza fissa dimora”. La delibera non contiene un obiettivo o una linea d’indirizzo, non stabilisce come prioritaria l’attivazione di un servizio piuttosto che un altro, stabilisce criteri di valutazione dei progetti degli enti locali impropri, generici, che si riferiscono a dinamiche che poco hanno a che vedere con i senza fissa dimora;
  2. atteggiamento procedurale, si avvia un programma perché ci sono risorse e ci sono le norme che lo promuovono. Per esempio la recente delibera che prevede finanziamenti ai Comuni per la prosecuzione degli inserimenti in struttura dei minori, in esecuzione dei provvedimenti emessi dall’autorità giudiziaria. È una delibera che applica le disposizioni dell’art. 4, comma 12, della legge regionale 30 giugno 2011 n. 12 e che prevede uno stanziamento di 2 milioni di euro. Ora è evidente che l’inserimento di un minore in una comunità è un intervento di emergenza, in attesa di un intervento più appropriato, spesso motivato dall’assenza di famiglie disponibili all’affido, e che deve durare il minor tempo possibile. È quindi necessario porre vincoli nella delibera, non va incentivato mettendo tutti i costi a carico della Regione, ed evitare reiterazioni dell’inserimento per lungo tempo anche se le disponibilità finanziarie sono molto elevate;
  3. le risorse stanziate non sono commisurate alla grandezza degli obiettivi privilegiati. Qui gli esempi sono infiniti: dalla 162 che attribuisce qualche centinaia di euro ad una famiglia per fronteggiare la disabilità di un suo componente, o l’assegnazione ad un Comune di risorse estremamente limitate sulla base di criteri demografici, risorse che non possono essere utilizzate anche per raggiungere un obiettivo minimo del programma e si disperdono in azioni evanescenti. Oppure quando con una recentissima determinazione si assegnano attorno ai 30 mila euro agli enti gestori dei PLUS per “assicurare i livelli essenziali sociali e sociosanitari nel territorio regionale”;
  4. la cronicizzazione dei problemi, la trasformazione di procedure in problemi intrattabili e irrisolvibili. Ci sono dei problemi che possono essere risolti in tempi certi se si seguono delle procedure e dei processi tecnici di soluzione che sono stati ben definiti. La trasformazione di una procedura, che ha alla base una legge e una chiara decisione politica, in un problema intrattabile è osservabile in relazione all’attuazione del Regolamento della legge regionale n. 23/2005 per quanto riguarda, in particolare, le disposizioni sulla trasformazione delle IPAB. Ora il regolamento prevede la trasformazione delle IPAB in Aziende pubbliche di servizi alla persona oppure in associazioni o fondazioni di diritto privato, o la loro estinzione nel caso che non possano essere trasformate. Su questa base, sono stati nominati i commissari straordinari che avevano sei mesi di tempo (a partire dagli ultimi mesi del 2008) per procedere al completamento degli atti inerenti la trasformazione in Aziende o l’estinzione delle IPAB. Ora nel 2012, nell’attesa di una decisione, si è enormemente aggravata la situazione di tante IPAB, in particolare dell’ IPAB di Ploaghe San Giovanni Battista il cui debito complessivo è superiore ai 20 milioni. La procedura, a questo punto, è diventata un problema intrattabile;
  5. assenza di processi di monitoraggio e di valutazione. Anche qui gli esempi sono molti. Fra i più recenti, la delibera sulle strutture per donne vittime di violenza. La Regione Sardegna nel 2007 ha predisposto le linee guida per le Case di accoglienza (residenziali, attualmente 5) e per i Centri antiviolenza (centri di ascolto, assistenza, attualmente 9) e nel luglio scorso ha assegnato i finanziamenti annuali. Ora, come è possibile attribuire lo stesso finanziamento (200 mila euro alle Case di accoglienza, 50 mila euro ai Centri antiviolenza) a tutte le strutture funzionanti senza introdurre alcuna differenziazione fra una struttura e l’altra, senza introdurre alcuna distinzione sulla base del numero delle donne assistite, dei servizi e delle prestazioni realmente erogate, del rispetto di alcuni requisiti ulteriori, dei risultati raggiunti? Sono conosciute le attività realmente svolte in queste strutture residenziali e in questi centri? Nella delibera non c’è alcuna traccia di questi dati e di questi criteri.
 
Forse è il momento di mettere ordine alle politiche sociali in Sardegna, prima di un probabile naufragio, determinato da una crescita dei costi e da una progressiva riduzione delle risorse e delle capacità tecniche di programmare in modo efficace le azioni, di governare domande crescenti.
Partendo dall’essenziale. Le politiche sociali in Sardegna poggiano su due strutture portanti – il Fondo per la non autosufficienza e il programma di contrasto delle povertà – che nel loro insieme costituiscono più di due terzi delle disponibilità del bilancio regionale per il settore sociale.
Il Fondo e il programma di contrasto della povertà hanno una struttura elementare: un provvedimento centrale che ha come target la generalità della popolazione e programmi specifici rivolti a gruppi con condizioni particolari in cui si integrano o si modificano alcune condizioni di accesso o l’intensità della cura per tener conto di particolari condizioni.
Da questi due sistemi di risposta è necessario partire per ritrovare equilibri e capacità operative adeguate. Porre al centro la famiglia è importante, come è stato fatto nel convegno organizzato dalla Regione nei giorni scorsi, ma bisogna perseguirlo con coerenza e capirne le implicazioni, evitare politiche simboliche: accogliere questo orientamento significa invertire radicalmente il senso delle politiche sociali, ripensare tutte le delibere assunte in questi ultimi anni, perché le scelte sono state altre, perché si è oramai consolidata una progressiva disattenzione alla famiglia, alle sue esigenze, ai suoi diritti, alla sua capacità di cura.
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