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La legge 328 compie dieci anni
di Remo Siza 5/11/2010
 

La legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali (legge 8 novembre 2000, n. 328) compie dieci anni.

È una legge nata con l’obiettivo di creare un sistema integrato di interventi sociali che affianchi il sistema della previdenza e della sanità, completando organicamente il welfare italiano; di costruire un welfare delle famiglie e della inclusione, volto ad accompagnare gli individui lungo tutto l’arco della vita, rendere l’Italia un po’ meno disuguale per quanto attiene l’accesso ai servizi alla persona.
In questi dieci anni la legge quadro è riuscita a potenziare visibilmente la rete dei servizi affidati ai Comuni, ha dato notevole impulso alla attività normativa e programmatica di quasi tutte le Regioni italiane, ha costituito un intervento organico per riportare ad un livello avanzato le differenziate condizioni dei welfare regionali e locali, promuovendo una crescita sensibile del welfare in alcune regioni.
Ma accanto a queste realizzazioni, non mancano i vuoti e i ritardi attuativi. A dieci anni dalla sua promulgazione, possiamo dire che quasi tutte le disposizioni la cui attuazione è stata affidata al livello nazionale non hanno avuto alcuno sviluppo oppure uno sviluppo molto parziale, basti pensare agli articoli sul reddito minimo di inserimento, al riordino delle indennità di accompagnamento, ai livelli essenziali delle prestazioni sociali. Ben diverso è stato il destino delle disposizioni che riguardavano l’organizzazione dei servizi territoriali locali, i servizi alla persona, gli interventi per gli anziani e le persone con disabilità, le misure per il contrasto della povertà che nelle Regioni e nei Comuni, seppure con notevole variabilità, hanno trovato adeguato sviluppo.
La legge quadro ha rafforzato gli ambiti più innovativi del welfare dando maggior slancio ai servizi alla persona promossi dalle Regioni e dai Comuni, ma per certi versi ne ha rafforzato la loro settorialità, la loro estraneità rispetto alle logiche prevalenti negli altri ambiti del welfare.
La legge quadro non è riuscita a svolgere una funzione di orientamento generale delle prestazioni di welfare, spesso si è giustapposta a programmi assistenzialistici riducendone di ben poco il peso e la loro capacità attrattiva, non è riuscita a svolgere una funzione di trascinamento né tantomeno di guida. Ogni famiglia continua così a sommare erogazioni monetarie e servizi innovativi, senza condividere l’uno o l’altro progetto di politica sociale, anzi, in molti casi preferendo quelli assistenzialistici che nel breve periodo comportano solo vantaggi.
La rete di servizi promossa dalla legge 328/2000 rischia di configurarsi, pertanto, come una “nicchia di innovazione”, più o meno ampia in relazione ai vari contesti regionali e locali, strutturalmente debole, con pochi diritti esigibili, in quanto può contare solo su una parte delle risorse del welfare. Un ambito innovativo che non riesce a dialogare con i settori confinanti perché nessuno le offre una sponda: basti pensare ai Fondi per la non autosufficienza istituiti da molte Regioni con fondi aggiuntivi, che non hanno avuto alcun impatto sugli interventi promossi dallo Stato relativi all’indennità di accompagnamento, ai programmi regionali di contrasto delle povertà che non vedono alcun raccordo con le modalità di erogazione degli assegni sociali, con la “social card”, con gli interventi di protezione sociale rispetto alla disoccupazione.
Questo squilibrio attuativo ha avuto degli effetti molto gravi sul welfare. La legge quadro intendeva costruire un sistema integrato di interventi e servizi sociali superando la frammentazione, la settorialità dei suoi programmi, la giustapposizione di logiche differenti. In realtà, si è creato un sistema e una rete integrata ma solo per una parte del welfare italiano e la parte non coinvolta sottrae rilevanti risorse ad ogni progetto innovativo e incide pesantemente sul finanziamento dell’intero sistema. Dopo dieci anni il risultato finale è un welfare ancora più frammentato, tra settori ed ambiti fortemente dinamici ed innovativi, che in questi anni hanno avuto notevole impulso, e altri ambiti nei quali persistono le criticità che pesano da decenni nello sviluppo delle politiche sociali in Italia.
Il welfare italiano si è costituito attraverso provvedimenti parziali a tutela di specifiche categorie, di rincorse corporative che la legge quadro ha cercato di modificare, ricomporre ed estendere a tutta la popolazione secondo principi di universalità, di cooperazione, di sussidiarietà.
Questa situazione frammentata, di sovrapposizione di logiche, di criticità mai risolte rende difficile ogni progetto volto ad attribuire alle politiche sociali un ruolo più centrale nello sviluppo equilibrato di una nazione.